일본지역연구 3조

제 3 장

일본사회의 구조적 특수성

영어교육과 20442281 천준식

일본어일본학과 20600683 김창현

사회학과 20820816 박선현

무역학과 20850080 오효효

시각디자인과 20750452 번자여

1. 일본의 천황제도

일본의 사회와 문화를 이해하기 위한 가장 중요한 키워드의 하나가 바로 일본의 ‘천황’ 혹은 ‘천황제’라 할 수 있다. 일본문화가 일본열도의 과거 · 현재라는 시공간 속에서 형성된 것과 같이 천황 및 천황제 또한 과거 · 현재의 일본사회의 중요한 구성요소로서 자리매김 해왔다. 이러한 천황과 관련되는 문화는 수많은 변화를 겪으면서 지금도 일본사회에 남아있다.

Ⅰ. 천황이란?

우리가 흔히 알고 있는 천황은 일국의 왕, 또는 일국의 정신적 지주이며, 이것은 사실과 크게 다르지 않다. 천황이라는 말은 원래 중국에서 도교 사상의 영향을 받아 생긴 것으로 만물을 지배하는 황제라는 뜻을 갖고 있다. 그러나 이 천황은 일반적인 일국의 왕이나 정신적 지주와는 달리 확고부동하면서도 일본의 특유의 정신세계가 반영되어 특이성을 가지고 있다. 그 특이성은 중국의 황제나 우리나라의 왕의 개념과는 다소 다른 점을 가지고 있다.

우선은 천황의 지위가 특정 가계에 독점, 세습된다는 점이다. 그리고 천황은 천황가의 신을 비롯한 천신지기에 대한 일본 고유의 제사 집행자의 지위를 가지고 있다. 그리고 마지막으로 황위의 초 책임적 성격이 있다. 아무리 유교의 덕치주의를 표방한다 하더라도 역성혁명을 인정하지 않는 이상, 천황에 대한 책임의 추궁에는 한계가 있다.

Ⅱ. 일본문화로서의 ‘고대시대 천황제’

일본에서 천황이라는 말이 사용되기 이전에 최고 권력자를 ‘오오키미’라고 불렀다. 이 오오키미라는 이름은 야마토, 카와치 지방을 기반으로 하는 5~6세기경의 야마토정권의 수장을 칭하던 말이다. 하지만 이 야마토정권의 호족연합 정치구도는 텐무천황에 의해 타파되고 천황중심의 정치체제로 전환되었다.

천황은 법 위에 존재하는 초월적 존재였으며, 특정가계가 독점하여 세습했다. 천황은 대정을 총괄하는 권능을 가지고 있었기에 때로는 독재를 지향하기도 하고, 천황을 정점으로 집정관에게 대정을 위임하기도 했다. 집정관에게 대정을 위임하는 방식은 어린 천황을 대신해서 정치를 행하는 셋쇼와, 천황 밑에서 백관을 총괄하는 칸바쿠의 형태가 있었다. 이를 셋칸정치라고 한다. 칸바쿠는 천황과의 일체성을 강화시키기 위해 천황가와 혼인관계를 맺고, 조정내에 독보적인 세력을 형성했다. 그러나 고산죠천황이 즉위한 이후의 천황들은 친정을 지향했다. 보다 강력한 권위로 경제적 ․ 사회적으로 귀족을 결집하고 재편하는 인세이를 출현시켰다. 이 인세이는 천황의 친정이 아닌 상황이 배후에서 재단하고 지시하는 접정형태이다. 상황은 전 천황으로서의 권위를 가지고 천황과 달리 각종 의례에서 벗어나 있어 행동의 제약이나 법적인 구속이 없어서 전권을 행사할 수 있었다. 최초로 국정에 관여한 상황은 지토상황이었다. 시라카와천황이 상황이 되면서 1185년 헤이씨정권이 멸망할 때까지 계속되었다.

Ⅲ. 일본문화로서의 ‘중세시대 천황제’

중세에 이르면 막부가 등장함에 따라 그간의 천황정권이 몰락하게 된다. 1185년 미나모토노 요리토모가 일본국 소지토에 임명되어 전국의 군사 ․ 경찰권을 장악하여 전국 무사세력을 지배하게 되었다. 미나모토는 고시라카와상황이 죽고 난 후 쇼군에 임명되어 카마쿠라 막부를 열었다. 카마쿠라 시대는 공가와 무가 정권이 병립하여 대립하는 시대였다. 1221년 죠규의 난으로 공가정권은 카마쿠라 막부에 굴복했고, 이 시기의 정치적 ․ 사회적 세력집단은 천황가문 ․ 셋칸가문 ․ 막부 ․ 지샤 등 각각의 신분이 다른 권력층으로 장원의 가산을 토대로 무력을 가지고 있었다. 조정은 이들과 상호모순과 대립관계에 있으면서도 때로는 서로 보완관계에 있었다. 천황은 이들 세력집단의 일원으로서 천황가의 정점에 선 국왕으로서의 역할을 수행했다. 이처럼 천황의 군주권은 전 시대에 비해 현저하게 축소되었다고 볼 수 있다.

고다이고천황은 몽고침입의 여파로 카마쿠라 막부가 쇠퇴한 틈을 타서 막부를 타도하여 공가 ․ 무가의 통일정권을 수립했다. 그리고 조정은 인세이 ․ 셋칸 ․ 막부를 폐지하고 강력한 천황친정체제를 수립하려고 시도했으나, 재지세력의 의해 실패했다. 결국 막부부흥을 목표로 일어난 아시카가 타카우지의 거병으로 고다이고천황의 공무 통일체제가 붕괴되었다.

타카우지는 1338년 교토에 막부를 열었으며, 조정의 재판권을 막부에 흡수했고, 행정을 비롯한 전국지배권을 장악했다. 그리고 1394년 쇼군직을 요시모치에게 물려주고 스스로 태정대신이 되어 무가 ․ 공가 최고지위를 독점했다. 그러나 막부가 재지세력의 장원이나 천황의 고유영역인 국가의례인 종교행사까지는 완전히 장악하지 못했다. 그래서 요시미치는 이러한 불안정한 부분을 보완하기 위하여 천황에게 접근함으로써 막부와 천황은 점차로 일체화되어갔다. 결국 쇼군은 실질적인 국가권력의 기본적인 부분을 장악하는 반면, 천황은 국가의 의례적인 부분을 담당하는 형태로 쇼군-천황의 결합왕권을 성립시켰다.

전국시대에는 쇼군의 지배가 약화되고 공가를 포함한 조정의 경제기반은 제지세력에게 침해당했다. 전국시대 말기가 되면 다이묘들이 영국지배의 정당성을 확보하기 위해 조정에 접근했고, 센코쿠다이묘는 관위를 획득하기 위해 금전이나 곡물을 조정에 바쳐 조정과 공가의 재정이 다소 호전되기도 했다.

이러한 것들을 정리해 보면 사실상 천황의 권력은 모두 막부 혹은 무인들이 장악하게 되고, 천황의 실권은 형편없이 축소되어 사실상의 몰락을 의미한다고 볼 수 있다.

Ⅳ. 일본문화로서의 ‘근세시대 천황제’

전국시대 말기 오다 노부나가는 전국통일을 눈앞에 두고 정치화된 천황의 권력을 봉쇄하고 전국적인 권력을 창출해나갔다. 1580년 노부나가가 혼겐지를 굴복시킴으로써 천황의 영향력을 완전히 봉쇄하고, 천하지배를 목전에 두고 출진하는 도중에 쿄토의 혼노지에서 살해당했다. 이후 토요토미 히데요시는 노부나가 정권의 권력을 그대로 계승하여 이를 토대로 국가 이데올로기를 확보하기 위해 전통적인 국가제도인 율령적 관제를 채용하여 권력의 전국통일을 추진했다. 그러나 히데요시는 외형적으로는 공가 국가의 형태를 갖고 있어서 여전히 천황과 조정의 정치화를 막을 제도적 장치가 없었던 것이 한계였다.

히데요시의 뒤를 이은 도쿠가와 이에야스 역시 권력의 국가화를 추진했다. 이에야스는 여전히 건재했던 천황의 정치화 가능성을 차단하기 위해 공무 혼용관위제에서 무가관위제를 분리 ․ 독립시켰다. 또 조정을 통제하고 무가국가에 기능하도록 ‘금중과 공가제법도’를 제정하여 고대 ․ 중세적인 천황제의 원리를 부정하고 무가국가의 정통성을 승인하는 지위에만 한정했다. 그러나 18세기 중후반 막번제사회가 동요하게 되었을 때 천황은 막정을 간섭하기 시작했다. 그때, 막부는 전국지배권을 유지하기 위해 국가통치권을 천황이 쇼군에게 위임했다는 대정위임론을 주장하여 이를 극복하려고 노력했으나 존왕양이론자들이 막정을 비판하고 나서자, 천황은 서서히 막정에 관여하게 되었고, 결국 무가정권이 붕괴되면서 국가의 중심이 되어갔다.

Ⅴ. 정치가 이용한 ‘통수권자로서의 근대천황제’

1840년 영국의 아편전쟁과 1853년 6월 미국의 해군제독 패리가 4척의 흑선을 이끌고 토쿄 앞바다에 도착하면서 일본은 국가적 위기의식을 본격적으로 느끼기 시작했다. 결국 이들은 구미열강의 압력에 굴복하여 문호를 개방한 막부의 정치형태로는 서양의 식민지로 전락되고 말 것이라는 인식에서 막부를 타도하고 새로운 메이지 정부를 건설했다. 그 과정에서 메이지정부 지도자들은 민중들을 설득시키기 위한 한 방편으로, 왕정복고를 선언하고 공의세론 존중, 개국화친 등 신정부의 국책의 기본을 제시하는 ‘5개조항의 서약’을 받아내어 신정부를 발족하여 민중들의 단합을 이끌어냈다. 메이지정부는 판적봉환, 폐번치현을 단행하는데 성공했고, 그 과정에서 천황은 국민이 신정부의 명령을 존중하고 복종하도록 하는 데 이용되었다. 그 후 메이지천황은 적극적으로 정치에 개입하게 되었고, 메이지정부는 유럽식의 개혁을 단기간에 유럽수준으로 개혁하기 위하여 메이지제국헌법을 제정 ․ 공포하였다. 메이지제국헌법에는 “대일본제국은 만세일계의 천황이 그것을 통치한다”고 하여 일본국가의 주권은 천황에게 있다는 것이고, 국민은 천황의 신민이고, 총리대신은 천황을 보좌한다고 규정되어 있었다. 또 “천황은 신성하여 침해할 수 없다”고 하여 천황의 절대적인 권위와 신적인 존재로서 군림하도록 되어 있었다.

한편, 다이쇼시대에는 요시히토 천황은 병약하여 친정의 자질이 부족했고, 다이쇼 천황이 은퇴하고 황태자 히로히토가 섭정에 취임했다. 히로히토는 전국 시찰을 통하여 천황섭정으로서의 상징성을 고취했다. 그 결과 쇼와천황은 친정을 부활시켰고, 천황의 친정과 정당내각이 병존하는 정치체제가 되었다. 그러나 천황이 정당 내각을 간섭하는 사태가 일어났고, 내각내에서는 이러한 사태를 둘러싼 대응은 정부분열로 발전하기에 이르렀다. 그 후 만주사변을 일으키고, 1941년에는 진주만을 공격하여 태평양전쟁을 일으켰다. 내각은 전쟁의 총동원체제로 몰아갔고 국민들을 철저하게 전쟁에 협력하도록 하기 위해 천황을 신격화했다. 천황은 현인신으로서 건국신화의 교화와 선전, 전쟁의 부담에 괴로워하는 국민과 장병을 위무하는 역할을 담당해 냈다.

천황은 확전을 반대했고, 국체를 수호하려는 의도에서 군부의 저항을 물리치고 포츠담선언을 수락했다. 천황의 전쟁종결선언으로 무장을 전면 해체하기에 이르렀다. 1946년 천황의 신격을 부정한 '인간 선언'을 하여 일본국 헌법 제정과 함께 상징적 국가 원수가 되었다.

Ⅵ. 정치에 이용될 개연성이 높은 ‘현대의 상징천황제’

일본은 1945년 8월 15일 히로히토가 항복 선언을 함으로써 패전국으로서 연합국의 통치를 받게 되었고, 최고사령관인 맥아더가 일본통치 책임자로서 일선에서 지휘했다. 통치의 취지는 일본국민이 가지고 있는 천황주의 의식과 천황의 권위를 차단하여 재차 일본이 군국주의로 회귀하는 것을 막자는 것이었다. 그 대신에 미국식 민주주의의 정치체제와 자본주의에 의한 경제체제를 갖도록 한다는 것이었다.

당초 맥아더의 방침이었던 천황제의 폐지는 장애요소가 가로놓여있었다. 냉전이라는 국제질서와, 냉전 속에서 미국 및 영국은 소련 ․ 중국 ․ 북한 등의 공산진영에 대항할 수 있는 민주진영을 필요로 하여 어떻게 하더라도 일본의 공산화를 막기 위해 일본의 요구를 상당부분 수용하여야 했다. 그래서 비록 법적으로는 상징적이긴 하지만 일본의 천황제를 인정했던 것이다.

2차 세계대전에서 패전하면서 국가 신도는 해체되고 이듬해 정월 초하루 천황은 이른바 인간선언 조서(詔書)에서 스스로의 신격을 부정했다. 일본의 헌법은 천황을 국가 및 국민 통합의 상징으로 규정했다. 왕위의 세습과 천황이 행하는 국사 행위를 정하고, 천황은 정치상의 권한을 갖지 않는 의례적인 존재가 되었다. 그리하여 천황은 정치에 일절 관여할 수 없고 단지 일본 국가와 국민의 통합을 상징하는 지위로 격하되었다.

이후 천황의 이미지를 1960년대 이후에 창조하기에 이르렀다. 자위대의 고급 간부들이 대거 천황을 배알했고, 1964년 천황이 자위대를 방문할 때 폐지되었던 도열을 부활하였다. 자위대 지휘관의 야스쿠니신사(침략전쟁의 전범들 위패를 안치해 둔 곳) 참배를 시도하는 등 천황을 정치에 이용해왔다. 또 일본의 지배층은 경제대국으로서 걸맞는 정치대국화를 도모하기 위해 내셔널리즘을 재구축하려고 했다. 1979년 패전 후 좌절되었던 원호를 법제화하고, 1980년대에 들어와 교과서 검정을 강화했다. 그리고 애국심 고취를 위한 국기 ․ 국가의 의미를 이해하고 존중하는 마음을 갖도록 강조했고, 입학식 등에서 국기 ․ 국가 제창을 의무화하기도 했으며 결국 1999년에는 국기 ․ 국가의 법제화를 실행했다.

1989년 히로히토 쇼와천황이 서거하고, 황태자 아키히토가 헤이세이천황에 즉위했다. 아키히토 천황은 쇼와와 헤이세이의 단절을 강조하여 평화와 민주주의 실천의 이미지를 강조했다.

전후 50여년이 지난 현재, 세계화 ․ 지구화가 급속도로 진행되고 있는 시점에서 일본국헌법에 과거로 되돌아가는 천황의 상징성을 철폐하고 천황을 원수격으로 격상시키자는 논의는 거의 설득력을 잃어버렸다. 그러나 전통적으로 일본천황은 근대만 하더라도 천황을 중심으로 모든 국민이 총화단결하여 위기의 일본을 극복한 교훈적인 경험을 갖고 있다. 그래서 최근 경기가 활성화되지 않고 침체된 일본 국내의 분위기를 고조시키기 위한 한 방편으로 천황을 대대적으로 선전하여 중심으로 애국심을 고취시켜 국민적 단합을 이끌어내어 일본의 활력을 찾으려는 의도가 내재되어 있다.

이처럼 일본 천황은 만세일계라고 하여 시대를 초월하여 존재해왔으나, 그 시대 시대마다 부여되는 천황의 의미는 상당히 달랐다. 현대와 고대의 천황제도는 정부에 의해 의도적으로 창출되었던 것이므로 천황의 존재가 제도로서 자리매김이 크고, 중세에서 근세까지는 제도로서 천황이 존재했다기보다는 하나의 문화로서 천황이 존재했다고 볼 수 있다.

2. 일본의 관료주의

◆ 시작에 앞서, 관료제와 관료주의란.

ⅰ. 관료제 - 전문적인 능력을 소유함으로써 임명된 행정관(관료)이, 국민에 대한 민주책임의 보장을 면제받고, 정치지도를 행하는 통치제도로써, 국민에 의한 정기적인 선거세례를 받는 대의제에 대비하여 쓰이는 말이다.
ⅱ. 관료주의 - 관료 정치 아래에 있는 관청이나 사회 집단에서 흔히 나타나는 독특한 행동 양식이나 의식 상태를 비판적으로 이르는 말. 상급자에게는 약하고 하급자에게는 힘을 내세우려 하며, 자기 업무와 직접 관련이 없는 일에는 신경을 쓰지 않고, 자기 책임은 지지 않으려 하면서도 독선적인 행동이나 의식을 보이는 따위의 특성을 이른다.

관료주의는 관청이나 민간조직을 불문하고 조직이 대규모화할수록 확대 심화하는 경향이 있으며, 조직의 구성원은 동일 인물이라도 지위와 경우에 따라 관료주의를 발휘하기도 한다. 한편 관료주의는 특권적인 사회층을 형성하고 있는 일단의 관료가 정치의 실권을 잡고, 국민에 의한 지도를 인정하지 않는 국가에서 현저하게 나타난다.

일반적으로 일본사회의 특징 중의 하나로 일본의 관료주의를 꼽는다. 일본은 세계 제2의 경제대국이라는 사실은 주지하는 대로이지만, 일본이 경제대국이 될 수 있었던 한 요인으로 일본의 관료주의를 지적하기도 한다. 한편으로 최근은 1990년 버블경제가 붕괴되면서부터 경기침체가 10년 이상 계속되고 있다. 이러한 경기침체의 원인으로 일본관료주의의 경직성을 지적하기도 한다.

일본의 정치제도는 의원내각제로 총리의 평균수명은 1년 반이 채 안 된다. 내각이 조각될 때마다 각 성청의 대신이나 장관이 교체된다. 주로 비전문가가 각 성청의 장으로서 부임하게 되는데, 각 성청에는 전문가집단인 관료가 있다. 장관 및 대신은 형식적으로는 정책을 입안하는 입장이지만, 실질적으로 전문가집단인 관료가 모든 정책을 입안한다고 해도 과언은 아닐 것이다.

Ⅰ. 일본관료제의 구조와 특징

국가기관은 입법 ․ 사법 ․ 행정으로 크게 나눌 수 있다. 입법기관은 국회의원으로 구성되어 법을 제정하는 곳이고, 사법기관은 법을 집행하는 곳으로 여기에 소속된 관료는 숫자적으로 그리 많지 않다. 실지로 국가를 운영하는 기관은 행정기관으로 많은 관료가 종사하고 있다.

행정조직의 최고의 정점에는 내각이 있고, 내각은 행정권을 담당하고 내각의 수장인 총리대신과 각 성의 장으로서 국무대신으로 구성된다. 총리대신은 내각의 수상으로 대신을 임명하고, 각의를 토대로 행정 각부를 지휘 감독한다. 국무대신은 각 행정기구의 장으로서 각 부서를 책임진다. 내각에는 보조기구로서 내각관방 ․ 내각법제국 ․ 인사원 ․ 안전보장회의가 있고, 별도의 기구로 회계감사원이 있다. 특히 성청 중의 행정관리청 ․ 경제기획청 ․ 과학기술청 ․ 대장성과 주계국 및 사무차관회의 ․ 정무차관회의 등은 내각의 참모기능을 보조하는 기구이다.

일본은 성청은 다음과 같은 1부 12성으로 구성되어 있다.

총리부	공정거래위원회 · 국가공안위원회 · 공해등조정위원회 · 국내청 · 총무청 훗카이도개발청 · 방위청 · 경제기획청 · 환경청 · 오키나와개발청 · 국토청
법무성	사법시험관리위원회 · 공안조사위원회 · 공안조사청
외무성
대장성	국세청
문부성	문화청
후생성	사회보장청
농림수산성	식량청 · 임야청 · 수산청
통산산업성	환경에너지청 · 특허청 · 중소기업청
운수성	선원노동위원회 · 해상보안청 · 해난심판청 · 기상청
우정성
노동성	중앙노동위원회
건설성
자치성	소방청

◆ 일본관료제의 내적 특성

종신고용제가 뿌리깊게 내려져 있는 일본문화 속에서 승진의 기회를 잃은 고위관료들은 정계 · 재계에 진출하게 된다. 특히 정계진출은 선거를 통하여 국회의원이 되고, 재계는 아마쿠다리(天下り)라는 방법으로 낙하산인사로 이루어진다. 특히 재계입문이 가능한 것은 일본 관료주의의 특성과 깊은 관계가 있다.

ⅰ. 린기세이 - 일본관료의 특징이라기보다 일본의 공공조직이나 민간조직에도 정착되어 있는 특유한 정책결정방식이다. 의안의 결정과정에서 조직구성원 전원의 동등한 의견을 반영하기 위한 것이다. 정책결정은 주로 과장급에서 이루어지나, 정책초안에 대한 각 부의 동의가 이루어져야 순차적으로 의견이 올라온다. 그래서 하나의 정책초안이 무려 20여개의 도장을 받는 경우도 적지 않다.

ⅱ. 네마와시 - 상이한 의견으로 부딪히는 것을 피하기 위하여 사전에 공작하는 비공식적인 협상상태이다. 화(和)를 중시하는 일본사회의 독특한 것으로 정책기안자가 정책안을 세울 때 관련기관의 동의를 구하기 어려운 사항을 관련기관과 사전에 협의를 벌이는 것이다.

ⅲ. 행정지도 - 주로 후발산업화를 추진하는 국가들이 국가가 산업화를 주도하는 국가지도경제체제를 취하는 경우가 많다. 즉 경제에 있어서 국가의 역할을 민간부문과 공유하면서 경제발전의 목적을 성취하기 위한 수단들이 원활하게 움직일 수 있도록 함께 노력하는 것이다. 정부가 경제분야의 정책과정에서 기업에 대해 직접적인 통제가 아니라 독려로 유도하는 지도이다.

ⅳ. 하위정부 - 업계(이익단체) · 관청(성청) · 자민당정조부회(특히, 족의원)등의 3자로 이루어진 하위정부가 정책결정과정에서 중요한 역할을 해왔다는 사실이다. 일본에서 대부분의 정책은 특정영역의 배타적인 결정기구로서의 하위정부에서 작성되어 절차를 거쳐 형성되는 경우가 일반적이다.

ⅴ. ‘종할(縱割)할거주의’ - 일본관료제의 특징 중의 하나로, 동일한 성청 내부에서도 권한 영역이나 사무분담 범위가 국(局)이나 과(課)마다 특정한 수직형을 취하는 것이 일반적이다. 권한이 수평으로 작용 · 실시하는 것은 불가능하다. 당연히 성청간의 문제는 협동보다는 경합이 선행되어 성청간의 격렬한 권한 다툼이 일어나는 것도 드물지 않다.

Ⅱ. 일본을 주도하는 관료의 파워

일본에서 가장 강력한 집단은 일부 성청의 고관  ·정치파벌 그리고 관료와 결부된 재계의 일단으로 구성되는 엘리트집단이다. 역사적으로 보면 메이지의 번벌(藩閥)정치가 정당정치로 대치되는 과정에서 관료채용시험이 등장하여 도쿄대학 법학부를 비롯한 학벌이 관료사회를 주도하게 되었다. 이들은 국회의원으로 정계에, 낙하산 인사로 재계에 진출하여, 이들 삼각관계에 의해 일본사회를 주도하기 시작했다. 일본은 자민당이 장기간 정치를 지배하고 있다. 자민당의 정책형성은 보수당 · 관료 · 재계의 단단한 결속에 의해서 이루어져 왔다. 이들 3자관계는 정 · 관 · 재계 상호간의 이익을 담보하는 관계로서 집단의 결속이 강화되고 무엇보다도 보수지배를 유지하려는 의도를 깔고 있다. 이들 관료들은 보수당과 재계의 배후에서 지원하는 관계이다.

Ⅲ. 정치에 미치는 관료의 영향

일본관료의 권력증대로 인하여 국민여론이 국회에 반영되는 일이 거의 없어져서 입법기능 · 대표기능 · 행정감시기능 등의 국회의 기능저하를 초래했다. 이러한 현상을 가져온 가장 중요한 요인은 전후정치의 출발점이었던 전후 요시다(吉田)정권에서 관료를 많이 이용하여 관료주도 정치를 선택하여 국회를 경시하는 정치를 정착시켰기 때문이다.

또 다른 이유는 일본정치가 55년체제로 이행되면서 관료가 보수당의 계선(系線)기능으로 변질되어 자민당의 우산 아래 정책입안기관으로 전락되어 곧바로 보수당지배의 핵심부에 자리 잡게 되었다.

1973년까지의 고도성장기와 달리, 그 이후의 오일쇼크 이후 재정이 악화되어 정책형성의 역할이 서서히 관료에서 자민당의원에게 넘어가게 되었다.

오늘날 중앙 성청이 기안한 정책은 사전에 자민당의 승인을 받고 나서 국회심의를 받는 것이 순서가 되었다. 그래서 관료는 자민당무조사회(정책을 조사하고 연구하는 자민당 기관)와 밀접한 연락을 취하면서 정책을 수립한다. 정무조사회는 관료와 정당을 연결시켜주는 연결고리 역할을 하고 있다.

Ⅳ. 관료주도 사회구조의 역사적 배경

ⅰ. 전전의 관료제도
메이지유신기의 일본관료는 도쿠가와막부를 타도한 번벌세력들이 정실로 임용한 관리들로서 20여년간 일본을 지배했다.

1885년 12월, 막부의 정치체제였던 태정관제도를 폐지하고, 중앙집권체제를 통제하는 기구로서 내각제도를 창설하여 총리대신을 비롯하여 내무 · 외무 · 대장 · 육군 · 해군 · 사법 · 문부 · 농무상 · 체신 등의 각 성에 대신을 두었다. 초대내각의 총리대신은 이토 히로부미(伊藤博文)였다.

ⅱ. 전후의 관료제도

제2차세계대전에서 패망한 일본은 연합국최고사령부의 통치를 받아야 했고, 최고사령부는 일본에 민주화를 추진하는 과정에서 관료제도를 전반적으로 재편성했다. 행정조직의 근본적인 개혁은 관제대권(官制大權)을 폐지하고, 국민주권 · 3권분립 · 국회의 최고성과 의원내각제, 지방자치를 존중하는 기본이념을 기초로 했다.

즉 ㉠냉전이라는 국제질서상 미일 양국간의 이해관계에 의한 타협의 산물인 상징천황제를 인정하는 신헌법이 채택되고 ㉡행정조직관계법을 제정하여 내각 · 성 · 청 · 위원회와 부속기관 및 정원에 이르기까지 법률로 규정하였다. ㉢ 국가공무원법 · 지방공무원법을 제정하여 공무원제도의 능률적· 민주적 관리제도로 개혁했다. ㉣ 권위적 관료통치의 핵심이었던 일본의 경찰제도는 국가경찰과 자치경찰로 개혁하였다가, 다시 1951년 경찰법을 개정하여 자치제 경찰을 국가경찰로 환원했다. ㉤새로운 지방자치제도를 도입하여 내무성을 폐지하여 종래의 중앙집권적 지배체제를 타파했다.

제2차대전 이후 정치원리의 전환이 이루어졌음에도 불구하고, 미국의 점령정책의 간접통치라는 방식에 의해 일본관료의 협력이 필요했기 때문에 관료만은 전후개혁의 영향을 받지 않았다. 따라서 관료는 유일한 권력집단으로서 전후에도 남게 되어서 정치를 주도하는 유력한 집단으로 성장했다. 관료제는 일본의 정치와 행정에 절대적인 영향력을 유지해왔다. 이는 국민을 민주적으로 통제하는 기능을 마비시키기도 했다.

Ⅴ. 관료제의 어두운 면면

전후 일본관료가 고도성장기에 주도적인 역할을 담당한 점도 부정할 수 없지만, 그에 못지않게 어두운 측면도 적지 않다. 기업과 정치권 부정부패와 금권정치를 방조하거나 일익을 담당해왔고, 또 권위의식에 사로잡혀 새로운 추세에 적응하지 못한다는 사실을 지적하지 않을 수 없다.

ⅰ. 낙하산 인사

자치성이 지사 · 부지사 · 총무부장 등의 직함을 갖고 지방으로 전출 갈 것을 예상하여 대량으로 인원을 채용했다. 중앙에서 인재를 길러 지방으로 파견하겠다는 것이다. 중앙관료가 지사 · 부지사 · 총무부장과 같은 관리직을 차지하고 있기 때문에 지방은 돈과 인사 양면에서 중앙의 지배를 받고 있는 셈이다.

ⅱ. 지명입찰제도

일본은 회계법상으로 입찰의 원칙을 일반경쟁입찰로 규정해놓고 예외적으로 지명입찰을 해도 좋다고 한다. 건설성은 예외조항을 모든 것에 적용하여 지명경쟁입찰이라고 하여 10개를 한정하는 식으로 기업을 독직(瀆職)하는 것이 되고, 이는 담합을 부추기는 제도가 되고 말았다.

ⅲ. 인허가권을 쥐고 있는 운수성

일본의 운수성은 택시 · 버스 · 트럭 · 항공 · 해운 등 수송의 모든 분야의 인허가권을 쥐고 있다. 운수성이 쥐고 있는 인허가 건수는 중앙부처 전체 건수의 18%이다. 이 건수에 비례해서 휘하에 공단 · 사업단 · 재단법인 · 사단법인 등 많은 기관을 거느리고 있다. 운수성의 관료가 되면 그 휘하기관에 낙하산을 탈 수 있어 평생 실직의 우려는 없는 곳으로 알려져 있다. 최근에는 “사명감도 없이 멍하니 규제행정에만 안주하면서 생각한다는 것이 고작 정년 후에 낙하산을 타고 내려갈 행선지뿐이어서는 국민들에 대한 체면이 말이 아니다”라고 여론의 지탄을 받고 있다.

ⅳ. 차량 검사료

현재 일본의 차량검사제도는 1951년에 공포된 ‘도로운송차량법’이라는 법률에 근거한 것이다. 지금은 차량의 성능이 향상되어 고장도 거의 없는 시대이다. 국제화 시대에 외국에서 거주해 본 사람이라면 누구나 일본의 차량검사료가 너무 비싸다는 것을 금방 알 수 있다. 현재 차량검사는 새 차의 경우 3년, 그 후 2년마다 검사를 받도록 의무화하고 있다. 이는 다른 나라에서도 같은 제도를 채택하고 있지만, 문제는 차량검사 전에 정비할 것을 의무화 하고 있다는 것이다. 독일이나 미국은 대부분의 주에서는 ‘선검사 후정비’ 방식을 채택하고 있어 검사에서 지적당한 나쁜 곳만 수리하면 된다는 것이다. 이러한 것은 업계가 자동차족을 움직이고, 그리고 권익을 잃을까봐 겁을 내는 운수성과 3자가 한통속이 되어 현행차량검사제도를 지키려고 하는 계략이 숨어 있기 때문이다.

ⅴ. 동북부 대지진

정부가 이번 대지진 참사에 제대로 된 위기관리 능력을 보여주지 못하고 있다는 비판이 거세다. 대책 수립이 늦어져 피해 확산을 가중시키고 있고, 구호품 등의 물자전달이 원활히 이뤄지지 않거나 정확한 정보공개마저 꺼리는 듯한 모습을 보이고 있어 국민 불만은 더욱 높아지는 상황이다.

우왕좌왕하는 일본 정부의 문제점으로는 무엇보다 전형적인 상명하복(上命下服)식 관료주의가 이번 피해에 효과적인 대응을 더디게 하고 있다는 지적이다. 수직적인 보고체계로 이뤄진 관료주의로 인해 급변하는 상황에 대한 탄력적인 처방책 수립이 이뤄지지 못하고 있다는 것이다.

원전을 운영하는 도쿄전력으로부터 위험성 여부를 보고받고 원전 지역경계 반경을 당초 3㎞이내로 설정했다가, 12일에는 10km, 13일 20km, 15일 30km로 계속 확대하며 혼란상을 가중시킨 것도 정부가 주요 정책 수립을 놓고 적절한 타이밍을 놓치고 있다는 반증이다.

Ⅵ. 일본관료제의 개혁방향

일본은 1980년대 정부의 재정파탄으로 행정기구·정원 등을 감축하거나 사회적·경제적 정세변화에 따라 실질적인 통치력을 향상시킬 수 있는 ‘작은 정부’를 목표로 행정개혁을 시도해왔고 앞으로도 꾸준히 그 방향으로 진행될 것이다. ①정부재정의 건전성을 회복하기 위하여 행정의 간소화 및 민영화를 통해서 생산성 향상 및 행정시책의 합리성을 추구해야 한다. ②인구의 고령화에 따라서 경제성장이나 사회활력의 저하를 막기 위해 연금의료나 고령자고용 · 생애교육 등의 개혁프로그램을 개발해야 한다.

③일본의 경제력에 상응하는 국제적 역할증대에 따른 경제협력을 실행하기 위한 구체적인 대응양식을 구상해야 한다. ④국제화 및 지구화시대에 걸맞는 열린사회를 위하여 민영화 · 규제완화 · 인허가의 합리화가 진행되어야 할 것이다. ⑤수도인 도쿄를 비롯한 지역의 지가상승과 인구집중으로 인한 빈부격차와 같은 사회적 정치적 문제를 해결하기 위해서는 분권화 및 지방자치화가 중시되어야 할 것이다. ⑥행정의 투명성을 확보하기 위해서는 정보공개법 및 행정처분에 관한 법제정이 검토될 것으로 지적된다.

◆ 참고자료

-『일본 문화와 정치』, 최장근 지음, 학사원(2010)

-『일본 정치의 이해』, 히라노 히로시, 고노 마사루 지음, 이성환 옮김, 푸른미디어(2004)

-『일본 근현대 정치사』, W.G 바즐리 지음, 장인성 옮김, 을유문화사(1999)

- 인터넷 포털 사이트 참조.