<6조>

“ 일본헌법과 입법행정 체제의 특징”

1.일본의 헌법체제

2.일본의 국회

3.일본의 입법과정

4.일본의 의원내각제

5.관료우위론과 파워엘리트론

6.일본의 선거제도

7.일본의 정당체제

8.일본의 지방자치제도

1.일본의 헌법체제

◆ 평화헌법 제9조

평화헌법이란 2차 세계대전에서 패한 일본이 1946년 11월에 공포한 헌법 9조의 별칭이다. 평화헌법은 승전국인 미국의 주도로 만들어진 것으로 2003년 6월 현재까지 한 번도 개정한 적이 없으며 그 내용을 간략히 설명하자면 다음과 같다.

『 일본국민은 정의와 질서를 기조로 하는 국제 평화를 성실히 희구하고, 국권의 발동에 의거한 전쟁 및 무력에 의한 위협 또는 무력의 행사는 국제분쟁을 해결하는 수단으로서는 영구히 이를 포기한다. 이러한 목적을 성취하기 위하여 육해공군 및 그 이외의 어떠한 전력도 보유하지 않는다. 국가의 교전권 역시 인정치 않는다.』

◆ 일본국헌법의 특징
일본국헌법은 패전 직후 맥아더를 사령관으로 한 GHQ(연합군 총사령부)가 실질적으로 일본을 통치하던 시기에 미군정에 의해 만들어졌다. 일본이 샌프란시스코 조약에 의해 독립한 것은 1952년이고, 오키나와는 1972년까지 미국의 소유였다. 초안 작성을 맡은 총사령부 민정국은 각국의 조약과 헌법들을 참조하여, 세계에서 유례가 없는 평화적, 평등적 헌법을 만들어냈다. 주요 특징으로는 국민주권(민주주의)과 상징천황제(구헌법은 천황주권), 인권 존중, 평화주의(전쟁 포기) 원칙을 들 수 있다.특히 전쟁의 큰 피해자인 아시아 각국에게 있어서 평화주의 원칙은 매우 중요한 부분이다.

일본의 메이지국가는 촌락공동체를 유지하고 국가 안에서 대립과 분쟁의 가능성을 배제하기 위해 국가를 가족의 확대로 보는 가족 국가를 목표를 했다. 그러나 실제 자유민권운동과 부국강병책을 반대하는 세력에 의해 비정치적인 완전한 가족국가의 성립은 불가능했지만, 촌락공동체를 유지하는 방법의 일환으로 일찍이 지방자치제를 채택했다. 메이지정부는 촌락공동체나 가족공동체를 통하여 메이지국가를 안정시키는데 기여해왔다.

메이지국가는 부국강병을 국가목표로 정하고 이를 위해 국회를 개설하고 근대헌법을 수용하여 전통적인 천황제 문화를 바탕으로 하는 메이지제국헌법을 만들었다.

메이지헌법의 입헌군주제의 측면은 군부의 대두와 함께 전체주의적인 정권이 일본을 지배하게 되어 무모하게 전쟁을 일으켜 제2차 세계대전에서 군사적 실패로 연합국 점령군에 의해 점령 관리되었다. 연합국은 전통성을 배제한 일본의 민주화를 촉진시키기 위해 내무성 폐지, 지사공선제에 의한 지방자치제도도입, 전시중의 정관재계지도자의 추방 및 재벌해체, 재벌계열사 독립 및 경영자 세대교체로 기억의 근대화에 공헌했다. 농지개혁, 노동조합육성으로 농민과 노동자의 소득증대와 중간층 의식을 부여했고, 교육제도 개혁으로 인한 국민의 교육수준 상승 등의 개혁을 단행했다.

이러한 점령정책은 1947년 일본국헌법 제정으로 이어져 전후일본 정치에 커다란 영향을 주었다. 국민주권원칙, 천황의 국민통합상징, 지방자치제도가 규정되기에 이르렀다.

그러나 한계가 있었다. 상징천황제의 존속은 그 자체가 전전의 연속성으로 전전의 지배양식을 존속시키는 기능으로 역할 했다. 전전의 정치지도자가 대량으로 추방되었으나, 점령군의 간접통치 하에서 직접통치를 담당하여 오히려 관료제기구의 영향력을 강화했다고 할 수 있다. 점령군이 일본의 권력 약체화를 의도했으나, 냉전이라는 국제 정세에 의해서 권력회복을 상호 요청해 재군비에 상징되는 역코스가 시작되었다.

천황은 신성불가침한 존재로서 행정,입법,사법 등 모든 통치권이 집중되어 있고, 천황은 정치권력의 절대자적인 소유자이며,또한 정신적 권위의 절대적 소유자이기도 했다. 천황은 신의 아들로서 현신인이고, 국민의 일상도덕은 청황의 명령이라는 형태로 교육칙어를 통해 강요되었다. 그러나 천황은 의회, 내각, 겐로, 중신 등의 보필이나 협찬을 받아서 정치를 행했다. 정치의 잘못과 과실은 천황의 책임이 아니고 보필이나 협찬의 방법의 잘못으로 해석하는 서양제국의 입헌군주제와 유사한 부분이 있었다.

2.일본의 국회

일본에서 주권인 국민의 의지를 반영하는 기관인 국회는 ‘국권의 최고기관’으로 규정되어 국정의 핵심을 이룬다. 영국식 의원내각제를 채용했기 때문에 국회는 첫째로 총리 지명권, 중의원(衆議院:하원)의 내각 신임 또는 불신임의 의결권 등을 가진다. 둘째로 국가의 유일한 입법기관으로서 모든 법률안을 심의·의결하는 권한을 가진다. 의안의 제출권은 내각(총리)·의원 양자가 가지나 예산안 제출권은 내각만이 가진다. 또 조약의 승인도 국회의 권한에 속한다. 셋째로 미국적인 삼권분립의 이념에 입각하여 국회는 국정조사권(國政調査權), 재판관의 탄핵 재판권을 가지나, 반대로 내각의 중의원 해산권, 최고재판소의 법령 위헌(違憲)심사권에 의해 견제되고 있다.

<중의원과 참의원 비교>

	중의원	참의원
의원정수	480명	242명
임기	4년 해산으로 임기 중 자격상실 가능	6년 3년마다 선거를 통해 절반은 새로 선출
선거권	20세 이상	20세 이상
피선거권	25세 이상	30세 이상
선거구	소선거구 300명	비례 대표 96명
해산	있음	없음

국회는 양원제로 중의원·참의원(參議院)으로 구성되는데, 중의원은 예산안 심의·총리지명·조약비준 등에 관해 참의원보다 우월(優越)한 권한을 가지고, 또 일반 법안에 관해서도 양원의 의결이 다를 때는 중의원이 2/3 이상의 찬성으로 참의원의 의결을 뒤엎을 수 있다. 중의원은 임기 4년으로 의원수는 480명이며, 참의원은 임기 6년, 의원수 247명으로 3년마다 지역구와 전국구의 1/2씩을 선출하고 임기 중 해산은 없다.

국회의 기능은 토론에 의한 통합기능, 법을 제정하는 입법기능, 국민이 선출한 의원이 소속되어 있는 대표기능, 수상을 선임하는 행정부형성기관, 국가의 예산의결권, 국정조사권행사, 의원내각제의 불신임가결권 등의 행정부통제기능, 정치적 지도자를 훈련하고 부충하는 기능, 유권자로 하여금 의회의사 공개원칙에 의한 의회 내의 토론과 체결을 통한 정치교육의 기능 등이 있다.

그러나 일본의 경우는 행정부성립기능, 정치적 보충기능, 교육기능은 어느 정도 기능하고 있지만, 특히 입법국가에서 행정국가로 가는 형식으로 근대화가 진행되어 처음부터 행정국가로 출발하였기 때문에 선거구 정수 불균형으로 인한 대표기능이 왜곡되어 있고, 통합기능, 입법기능, 행정부통제기능은 매우 불충분하다.

3.일본의 입법과정

법률안제안권은 양원과 내각에 있다. 제출된 법률안은 중의원, 참의원의 양원에서 법률안 취지설명, 질의응답, 토론, 수정과정을 거쳐서 위원회가 체결하여 이를 위원장이 본회의에서 보고하고, 이는 또 본회의에서 질의, 수정, 토론을 거쳐서 채결된다.

양 의원간에 의결이 다를 경우는 ① 참의원이 중의원의 법률안을 수정가결이라고 결론을 내렸을 때는 동일회기 안에 회부된 수정안에 동의하면 법률안이 성립된다. ② 참의원이 부결 또는 60일 이내에 의결하지 않거나, 수정가결결정을 내렸을 경우는 중의원이 출석의원의 2/3이상 다수로 재가결하면 된다. ③ 양원협의회를 개최하여 합의에 도달할 경우도 해당된다. 일본의 입법과정의 특색을 보면, ①1947년에서 1988년의 경우 내각 제출법률안의 제출수와 성립건수를 보면, 내각 제출법률안 68%에 성립건수 85%가 의원제출법률안 32%에 성립건수 15%보다 압도적으로 많다. 제도상 의원내각제에서 행정부가 입법면에서 주도권을 쥐고 있는 것은 당연한 귀결일 수도 있다. ② 유럽제국에서는 의회에서 3독회제로 심의하고 있으나 일본의 경우는 위원회 심의가 중심이 되어 의회1회 심의제를 취하고 있다. 이는 심의를 신속하게 처리한다는 장점도 있으나, 개별이익이나 압력 단체에 영향을 받기 쉬운 위원회를 본회의에서 억제할 수 없는 단점이 있다. ③ 입법,심의,집행과정에서 행정부관료의 영향력이 작용한다는 것이다. 입법과정에서는 내각법률안의 대부분은 행정관료에 의해 기안되어진다. 담당과장, 과장보좌, 계장 등이 협의하여 구체안은 국장 등의 간부회의에서 협의하여 원안이 만들어진다.

심의과정에서는 양원의 상임위원회가 행정부의 각 성청과 완전히 대응하므로 각 성청의 관료와 대응하는 상임위원 소속간에 의원이 관료를 움직이거나 관료가 의원에게 영향을 미치는 수단으로써 의사 소통을 촉진하는 결과가 된다.

법집행과정에서는 행정부관료는 정령,고지,통달 등의 법률안을 보완하는 규칙을 만든다. 행정기능이 확대되면서 오늘날의 법률로는 기본적인 점만 정하고 구체적인 내용은 정령,성령,부령,고지,통달 등의 위임법안에 맡기는 경향이 있다.

4.일본의 의원 내각제

일본은 1947년 5월에 시행된 일본국헌법은 법제도로서 이념에 충실한 의원내각제를 규정하고 있다. 내각총리대신은 국회에서 의원 중에서 지명된다. 국무대신은 국무총리가 임명하고, 그 과반수 이상을 의원에서 선임해야 한다. 내각은 행정권을 행사할 때 국회에서 연대책임을 진다. 내각은 중의원에서 불신임결의안이 가결되거나 신임결의안이 부결될 때 10일 이내 중의원이 해산되지 않으면 총사직을 해야 한다.

내각은 법률,예산,조약,인사 안건을 의안으로서 제출할 수 있고, 불신임에 대해 중의원해산으로 대응할 수 있다. 이에 대해 의회는 국정조사권을 행사하여 내각의 행동을 상시로 통제할 수 있다. 의원내각제는 상호 억제와 균등의 원리이다. 의원내각제는 바로 의회정치, 정당정치를 실현하는 데 있다.

일본은 1955년 보수합동이후 투표에 의한 다수자의 지지를 얻어 자민당 일당우위정당제가 지속되어왔다. 다른 정당으로부터 합법적으로 정당한 경쟁자로서 항상 견제를 받게 된다. 1989년 리쿠르트 사건으로 자민당은 창당이후 처음으로 참의원선거에서 대패하여 국회에서 소수파로 전락했다. 그러나 1990년 2월 중의원 선거에서는 절대다수의석을 확보하여 일당우위제도를 유지하게 되었다. 그래서 일본의 정당정치는 자민당의 당내정치에 좌우되어왔던 것이다.

1995녀 이후 각료의 재임기간은 평균 1년으로 일반적으로 자민당은 파벌균형 인사를 단행해왔다. 이는 각료의 인사권을 조작함으로써 권력참여의 기회를 제공하여 정권당의 분열을 회피함과 동시에 총리 총재로서 당내 기반을 확보하기 위해서이다.

5.일본의 정책형성과정

정책이란 국가와 지방단체가 특정한 수단으로 특정한 목표를 실현하기 위한 행동지침이다. 일본은 정책 형성의 주체에 대해 <관료우위론>,<파워엘리트론>이 지적되어왔다.

여기서 관료우위론은 전전부터 형성되어온 행정 관료제가 전후정치 행정에서도 탁월한 영향력으로 전문적 지식,시술,정보량을 가지고 정책형성을 주도한다는 것이다. 정책과제는 관료에 의해서 인지되고, 정책은 관료제 내부 작업으로 구체화되어간다. 정당은 고객집단이나 선거구의 이익을 관료에 요구하여 이익집단은 자신의 이해를 압력활동을 통해 관료에 전달하는 것이다.

파워엘리트론은 정치, 경제, 군사 각 방면 관료제의 각 계급조직의 정점에 위치한 엘리트가 삼위일체가 되어 정책형성을 지배하는 것이다. 일본은 자민당 일당우위제에서 자민당,재계,관료제의 엘리트가 영향력을 행사하고 있다.

6.일본의 선거제도

일본은 중의원선거라는 중의원선거제도를 시행하여 자민당 장기정권상태가 계속되어 왔다. 그런데 1988년 리쿠르트 의혹이 발각되면서 정치와 돈이 정치 불신을 초래하여 타케시타 내각이 총사직했다. 우노 내각은 참의원선거에서 참패하고 그 책임을 지고 검토되기 시작했다. 현재 일본의 중의원 선거제도는 종래의 중선거구제의 문제점을 보완하여 소선거구비례대표제를 채택하고 있다.

중선거구제의 특색은 정수 번내의 득표율로 당선된다. 불과 몇 표차로 낙선될 수 있고, 비교적 득표가 적어도 당선되는 경우가 있어 의원의 낙선공포심이 강하여 선거경쟁을 한층 격화시킨다. 일본의 경우 정당이 과반수의 의석을 확보하려면 130선거구에 512명의 중의원을 선출하므로 한 구에 2명 이상의 후보를 세워 같은 당의 후보끼리 경쟁해야 한다. 선거전이 정당중심이 아니고 후보중심으로 경쟁하게 된다. 표 획득 경쟁이 가열되어 타당 후보를 압도할 수도 있다.

야당은 선거구레벨에서 격한 대립으로 각 당간의 후보옹립에 있어서 제휴나 연합정권구상이 어렵다. 득표율과 의석율은 큰 정당일수록 소선거구제가 유리하고, 작은 정당일수록 비례대표제가 유리하다. 그래서 2대 정당에서는 소선거구제가 많고, 제3당 이하의 정당은 소선거구제에서는 득표율보다 낮은 의석이 배분되므로 다당제에서 의석 보너스를 많이 받는 비례대표제를 일반적으로 채택되고 있다. 의석보너스는 중선거구제도 비례대표제와 비슷하여 현대 일본에서는 제1당과 제2당에 유리하다. 과거 자민당과 사회당이 유리했다. 참의원의원선거는 정수 252명의 의석을 3년마다 반수를 개선하고 정수 1-4명의 도도부현 선거구에서 76명을 선출하고, 전국을 1선거구로 해서 비례대표제로 명부순위 1위에서 50위까지 50명을 선출한다. 자민당의 경우는 획득당원수를 명부순위의 지표로 하고 있다.

7.일본의 정당체제

1955년 10월 좌우파의 사회당이 통합하고, 11월 자유당과 민주당이 합동하여 자유민주당이 결성되었다. 이러한 사회당과 자민당의 2당체제를 1955년 체제라고 한다.55

55년 체제는 대체로 다음과 같은 성격을 지속적으로 갖는다고 규정할 수 있다.

① 자민당으로 대표되는 보수와 사회당으로 대표되는 혁신의 대결구도로 전개되는 양대 정당체제이다. (미소 냉전을 반영, 재계와 노조간의 대결을 반영하는 이데올로기적 구도)

②55년체제는 일당우위체제 즉, 보수 자민당이 단독 과반수를 점유한 체제이다. 보수 세력이 정권을 장기적으로 유지한 장기집권 체제라는 특징을 갖고 있다. 보혁 양당 체제인 동시에 민주주의이면서도 특정정당의 38년간 장기집권을 가능케 한 체제이다.

③ 정당 시스템만을 의미하는 것이 아니라 자민당의 장기집권을 가능케 한 다양한 제도들을 포괄하는 거대한 체제이다. (정당체제,대외질서,경제체제,관료제,정부-정당-기업 간의 관계가 유기적으로 작동)

55년체제 이후 정당의 큰 변화는 없었으나, 기본적인 정당제의 형태는 서서히 변형되어 55년 체제의 변형이 생겨났다. 60년대와 70년대 초와 그 후인 70년대 중기 이휘의 시기로 구분 된다.

60년대의 고도성장으로 인한 도시화 현상으로 전통적인 보수적인 지방의 인구저집중지역에서 이들이 대도시로 이동하면서 무당파 내지 기권층으로 전환되면서 자민당의 절대다수의 득표율이 대도시지역에서 감소되었다.

60년대 고도성장기의 도시화는 도시 생활 환경의 악화, 사회 자본의 부족, 복지문제 등을 초래했다. 이는 자민당 의원수의 장기적인 감소 현상은 야당의 다당화를 초래했다.

60년대 당내 노선대립으로 우파가 당을 이탈하여 민사당을 결성했고, 사회당은 좌파 세력이 강해져 활력을 찾지 못했다.

70년대 중기 이후는 보혁 백중과 자민당의 안정다수가 사이클처럼 생겨났고, 의석 변동의 증대로 야당에서 연합 정권의 구상과 좌절 사이클이 생겨났다. 78년 록히드 사건,79년 일반소비세, 83년 다나카 수상의 1심 유죄 판결, 리쿠르트사건 등으로 자민당은 공인당선자가 과반수를 넘지 못하여 참의원선거에서 대패했다.

<리쿠르트 사건>

리크루트 사건(일본어: リクルート事件)은 1988년에 일어난 일본 최대의 정치 스캔들이다. 당시 다케시다 수상과 미야자와 대장상 등 각료 3명의 사임으로 정계와 재계를 뒤흔들었다.

일본 정보산업회사인 리쿠르트사가 계열회사 리쿠르트 코스모스의 미공개 주식을 공개직전에 정·관·경제계의 유력 인사들에게 싸게 양도하여 공개 후에 부당 이익을 보게 함으로써 사실상의 뇌물을 공여한 사건이다. 1986년 9월, 당시 수상이던 나카소네 야스히로를 비롯 다케시타 노보루·아베 신타로·미야자와 등 76명에게 뇌물성 리쿠르트 주식을 양도하였다.

이 뇌물증여 사건이 세상에 알려진 것은 1988년 6월 18일자 아사히 신문에 보도되면서이다. 그로 인하여 차기 총리 후보였던 미야자와 대장상은 관련 사실을 완강히 부인하다가 언론의 집요한 추적에 굴복, 그해 12월에 사임하였다. 아베, 나카소네 등 정계 거물들의 관련 사실이 폭로되면서 다케시다 수상의 관련 사실도 밝혀졌다. 따라서 1989년 4월 여론의 줄기찬 비판을 받은 다케시다 수상이 사임하고 정계 막후 실력자 나카소네 야스히로 전 총리가 자유민주당을 탈당하기에 이르는 등 일본 사회에 큰 파란을 몰고 왔다.

8.일본의 지방자치제도

일본의 자치단체는 47개로 1도·1도·2부·43현(1都·1道·2府·43縣)으로 이루어져 있으며, 도·도·부·현(都·道·府·縣)과 시·정·촌(市·町·村)의 인구와 면적은 제각각 다양하다. 인구를 보면 1천만명이 넘는 도쿄도에서 60만 명의 돗토리현에 이르기까지, 면적 8만㎢를 넘는 홋카이도에서 2천㎢도 안 되는 오사카부에 이르기까지 규모가 다른 47개의 단체가 있다. 시·정·촌(市·町·村)은 더욱 다양하여 인구 3백만명을 넘는 요코하마시에서 2백명 미만의 도쿄도 아오가시마촌에 이르기까지 면적 1,400㎢의 홋카이도 아쇼르츠에서 1.27㎢의 나가사키현 다카시마정에 이르기까지 다양한 규모의 양상을 보이는 것이 시·정·촌(市·町·村)이라고 하는 지방자지단체이다.

지방자치제의 정치제도는 자치단체장과 의회라는 이원제대표제를 정치원리로 하고 있다. 이들은 상호간의 견제와 균형을 유지하는 역할을 한다. 사실 자치단체장은 자치단체를 대표하고, 행정집행기관의 장이다. 자치단체장은 의회보다 상대적으로 자치단체장의 권한이 강하다고 하여 <대통령제형>이라고도 한다.

자치단체장과 지방의회의원은 주민이 직접 공선으로 선출되고 지방의회를 설치하고 있다. 자치단체장은 집행기관이고 지방의회는 의결 기관이다.

지방자치의 정치 및 행정제도는 도도부현 및 시정촌, 특별구 등이 기본적으로 동일하다.

단체장의 권한은 행정의 장으로서 자치단체 업무를 집행하는 일, 예산안의 의회제출권, 조례안의 제출권이 있다.

지방의회의 기능은 자치 단체장과 경쟁관계를 통하여 지역사회의 다양한 쟁점을 정치과정에서 수렴시켜 정책 우선 순위를 정하여 자치 단체의 공적 의사를 형성해 가는 것이다.

의회권한은 조례 재정 및 의회 개폐, 예산 결정, 계약 체결, 결산인정, 자체 집행업무에 대한 검사, 검열 및 감사 청구권 등이 있어 상임위원회에서 이를 운영한다.

일본의 지방자치 제도는 전후 연합국 최고 사령부에 의해 국민의 삶의 질을 향상시키기 위해 지역 주민의 정치 사회와 시민민주주의 발전의 기능을 의도하여 시행했다. 이는 상당 부분 그 성과를 달성했다고 볼 수 있다.

지역주민 주체의 시민운동을 주도하기도 하고, 정부주도의 성장 위주, 개발위주 정책을 도시 문제와 공해문제를 포함한 복지 위주 정책으로 국가정책 전환을 요구하기도 했다. 주민의 정치참여로 정부 정책에 대한 주민통제 역할을 담당하고 있다.

지방자치제도는 1980년대에 들어와서는 국토의 균형발전과 “국제화” 라는 국가적 관제를 수행하게 되었다. 지방자치 단체장을 중심으로 지역적 특성에 맞는 정책과 사업이라는 새로운 지방자치단체의 운영방식을 도입했다. 또한 과거와 달리 지방자치단체가 독자적으로 외국의 지방 정부와 직접 교류하여 국제화를 활발히 진행하고 있다.