<5조 관료주의 국가 일본>

1. 일본 관료제의 구조

2. 일본 관료제의 특징

3. 한국, 중국의 관료제의 특징

4. 일본을 주도하는 관료의 파워

5. 정치에 미치는 관료의 영향

6. 관료 주도 사회 구조의 역사적 배경

7. 관료제의 어두운 면면

8.일본 관료제의 개혁 방향

파워포인트 - 국제관계학과 김원경, 독일어독문학과 이문수

자료 수집, 정리 - 경제학과 구영옥, 영어영문학과 서연주,

경영학과 허윤영,  국어국문학과 정훈

<5조 관료주의 국가 일본>

일반적으로 일본사회의 특징 중의 하나로 관료주의를 꼽는다. 일본의 관료주의는 독일에서 따온 것으로 관료가 중심이 되어 일을 하는 것을 말한다. 일본이 경제대국이 될 수 있었던 한 요인으로서, 일본의 관료주의를 지적하기도 한다. 한편으로 1990년 버블경제가 붕괴되면서부터 경기침체가 10년 이상 지속되었는데, 이러한 경기침체의 원인으로 일본 관료주의의 경직성을 지적하기도 한다. 일본의 정치제도는 의원내각제로 총리의 평균 수명은 년 반도 채 못 된다. 내각이 조직될 때마다 각 성청의 대신이나 장관이 교체된다. 각 성청에는 전문가 집단인 관료가 있다. 장관 및 대신은 형식적으로 정책을 입안하는 입장이지만, 실질적으로 전문가집단인 관료가 모든 정책을 입안한다고 해도 과언이 아닐 것이다.

1. 일본 관료제의 구조

국가 기관은 입법, 사법, 행정으로 크게 나눌 수 있다. 현행 일본국 헌법에는 국회를 국권의 최고기관으로 정하고 의회제 데모크라시를 정치운영의 최고 중요원리로 삼고 있다. 행정권은 의회에 의해 신임된 의회에 연대하여 책임을 지는 내각에 의해 행사되고 있다. 의원내각제의 성립은 의회권력의 확립을 전제로 한다.  실지로 국가를 운영하는 기관은 행정기관으로 많은 관료가 종사하고 있다.  행정 기관을 중심으로 일본의 관료제를 살펴보자.

<일본 국회의사당>

행정조직의 최고의 정점에는 내각이 있고, 내각은 행정권을 담당하고, 내각의 수장인 총리대신과 각 성의 장인 국무대신으로 구성된다. 총리대신은 내각의 수상으로 대신을 임명하고, 각의를 토대로 행정 각부를 지휘 감독한다. 국무대신은 각 행정기구의 장으로서 각 부서를 책임진다. 내각에는 보조기구로서 내각 관방, 내각 법제국, 인사원, 안전보장회의가 있고, 그리고 별도의 기구로 회계감사원이 있다. 특히 성청중의 행정관리청, 경제기획청, 과학기술청, 대장성과 주계국 및 사무차관회의, 정무차관회의 등은 내각의 참모기능을 하는 보조기구이다.

일본의 성청은 2001년 1월 6일에 고이즈미 내각이 새로 개편하여 1부 12성으로, 총리부, 법무성, 외무성, 대장성, 문부성, 후생성, 농림수산성, 통산산업성, 운수성, 우정성, 노동성, 건설성, 자치성이다. 행정기관의 내부 부국에는 국, 부, 과와 거기에 준하는 부서, 지방지부국 및 심의회의, 시험연구기관 등의 부속기구가 있는데, 이들 모두가 행정기구에 속한다. 여기에 소속되어 있는 구성원들은 모두 관료이다.

이들 관료들이 성청에 채용되는 과정을 살펴보면, 일단 정부에서 시행하는 관리등용시험에 합격해야한다. 제 5급에서 9급까지는 ‘공무원 채용 시험’이 있다. 공무원시험에 합격하고 일정한 기간이 경과하면 승진이 가능하다. 일본사회의 특징으로 전통적인 연공서열제와 종신고용제가 뿌리 깊게 자리를 잡고 있기 때문이다.

2. 일본 관료제의 특징

1) 린기세이(품위제)

‘린기세이’는 정책 결정 과정에서의 여러 가지 유형 중에 한 가지라기보다는 일본의 공공조직이나 민간조직 모두에 있어서 정착되어 있는 특유한 정책결정 방식이다. 의사결정상의 특징으로 일본 관료제의 성격을 살펴본다면, 우선 집단화의 현상을 들 수 있다. 서구 관료제와는 달리, 가족주의적 인간관계에 기반한 일본 관료제의 집단화란 일종의 권한을 매개로 한 집단화하고 할 수 있다. 구체적으로 말해서 관련 사무에 따른 권한을 모든 행정직원이 의사결정에 포함하도록 안배한다는 것이다.

이러한 방식의 행정 집행의 1차적 목표는 각각의 지위에 따른 개별적·사회적 효과를 기대하기보다는 담당 행정직원 상호간에 집단적 일체성을 형성하는 것에 있다. 일본 관료제의 특색 가운데 하나인 린기세이의 존재도 이러한 각도에서 이해될 수 있다. 문제되고 있는 의안의 결정과정에 어떤 형태로든 관계를 가지는 모든 조직성원이 참가하도록 안배함으로써 집단적으로 결정이 행해지는 것을 뜻한다. 한마디로 결정을 통해서 집단화를 꾀한다고 할 수 있다. 따라서 동료들이 원치 않는 문제의 제안은 집단성을 파괴하기 때문에, 주로 서로 수용하기 쉬운 의안들이 제안되어 품의되고, 그렇지 않은 경우는 다음에 상세히 다룰 사전조정 기제를 통해 협의가 이루어진 뒤에 품의되곤 한다. 이런 점에서 일본의 관료집단은 서구의 직업집단이라는 개념을 적용하기보다는 권한집단에 가깝다고 보는 편이 낫다. 정책결정은 부 창원에서 주로 과장급에서 이루어지나, 정책 초안에 대한 각 부의 동의가 이루어지면 이 안을 계원, 계장, 과장보좌, 과장, 부장, 차장, 국장, 사무차관, 정무차관 순으로 최상 부서인 대신의 최종 재가가 이루어져서 하나의 정책안으로서 성립된다.

2) 네마와시

일본 관료제의 정책입안 방식에 있어서 비공식적 협상형태의 한 방식인 ‘네마와시(根回し)’도 중요한 역할을 담당하고 있다. 미국의회에서 사용하는 'logrolling'과 비슷한 개념이다. 문자 그대로 표현하자면 '뿌리돌리기'라고 할 수 있는 네마와시는 상이한 의견으로 부딪히는 것을 피하기 위하여 사전에 공작하는 비공식의 협상상태이다. 화(和)를 중시하는 일본사회의 독특한 것으로 정책기자안자가 정책안을 세울 때 관련기관의 동의를 구하기 어려운 사항을 관련기관과 사정에 협의를 벌이는 것이다. 일본의 정책결정관행을 보면 결정사항이 중요하면 할수록 네마와시를 통해 이루어지고 있다.

3) 아마쿠다리

일본 관료제의 또 하나의 특징은 ‘아마쿠다리’라 할 수 있다. 문자 그대로 ‘하늘에서 떨어진다’는 의미를 지닌 아마쿠다리는 동기 캐리어조급이상 가운데 한 사람이 사무차관이 되면 그 나머지는 모두 현직에서 물러나 대부분 산하단체, 공공법인, 개인 기업 등으로 진출하는 현상을 일컫는 말이다.

이를 구체적으로 보면, 민간 기업 단체의 임원으로 진출하는 경우와 공공단체 및 사업단 등 특수법인의 임원이나 중간관리직으로 이동하는 경우, 그리고 중앙부서에서 지방자치단체의 간부로 파견되는 경우로 나누어진다.

이러한 아마쿠다리에 대한 비판은 다양하고 거세게 지속적으로 행해져왔다. 그 중에서도 가장 거센 비판은 아마쿠다리가 주무관청과 특수법인간의 관리, 감독관계를 밀실화하고 특수법인의 자주성을 저해하여 업무의 공평성과 효율성을 떨어뜨린다는 것이다.

한편 아마쿠다리는 공무원의 조기승진을 가능케하여 관료조직의 활성화를 기할 수 있고 또한 국가기관과의 의견조율, 정보교환이 원활히 이루어질 수 있다는 점 등이 장점으로 지적되고 있다. 그러나 관, 경유착을 근본적으로 배제할 수 없다는 것이 일반적인 견해이다. 물론 이 문제는 근본적으로는 해결할 수는 없지만 일본의 인사제도의 공정성과 정책결정의 객관성은 최소한 아마쿠다리 제도의 폐해를 줄이는 안전장치로 작용하고 있다.

4) 행정지도

일본 관료제가 정책과정에서 담당하는 역할을 논의하기 위해서 반드시 거론해야 할 항목에는 ‘행정지도’라는 것이 있다. 산업화 과정을 늦게 겪은 후발 산업 국가들이 국익의 차원에서 급속한 경제성장을 도모하기 위하여 취한 국가의 정책인 산업정책은 자국의 산업을 보호하고 발전시켜서 국제경쟁력을 제고시키기 위한 목적이 있다. 즉, 경제에 있어서 국가의 역할을 민간 부문과 공유하면서 경제발전의 목적을 성취하기 위한 수단들이 원활하게 움직일 수 있도록 국가와 민간이 함께 노력하는 것이다.

이러한 산업정책 시행의 가장 주요한 기제가 일본에 있어서는 바로 행정지도이다. 제2차 세계대전 이후 일본이 시행한 산업정책이라는 것이 국제사회, 특히 서구에서는 매우 생소한 성격을 띠는 것으로 받아들여진 이유도 행정지도라는 정부의 독특한 개입방식 때문이었다. 특히 2차 대전 이후 기적적 경제발전을 이룬 일본을 거론할 때 행정지도란 주로 경제 분야의 정책과정에 해당하는 것이라 할 수 있다. 행정지도의 특징은 직접적 통제라기보다는 말 그대로 독려를 유도하는 약한 지도에 의존하는 데 있다. 일반적으로 일본의 각 성청은 강제력이 강한 통제가 아니라 상대방의 의사나 이익을 고려해서 상대방의 자발적인 협력에 의해 정책목표가 달성되도록 환경을 만드는 방식을 취해왔다.

5) 하위정부

일본의 정책결정 과정에서 업계(이익집단), 관청(성청), 자민당 정조부회(政調部會, 특히 족의원) 3자로 이루어진 ‘하위정부’가 형성되어 중요한 역할을 해왔다는 사실도 주목해서 보아야 한다. 일본에서 대부분의 정책은 보통 개개의 하위정부에 의해 작성·집행되어 다원적이고도 점변적 절차를 거쳐 형성되는 것이 일반적이다. 하위정부가 특정영역의 배타적 정책결정기구로서 작용하는 것이다. 하위정부에서의 정치인, 특히 여당의원들의 역할은 필요한 법률의 작성, 그리고 외부의 간섭이 있을 때 그것을 배재시키는 기능도 한다. 이 하위정부 내의 3자는 서로 자율성을 가지며 장기적인 상호 의존관계를 견지하고 있다. 따라서 해당 정책영역에 관심도 이해능력도 없는 다른 행위자는 간섭하기가 어려우며, 그렇게 할 수도 없기 때문에 하위정부는 폐쇄적인 성격을 띤다. 해당 영역에서 이 기제는 분쟁처리의 주요한 메커니즘으로서 기능해 왔다.

6) 종할 활거주의

‘종할 활거주의’는 일본 관료제의 특징 중의 하나로, 동일한 성청 내부에서도 권한 영역이나 사무분담 범위가 국(局)이나 과(課)마다 특정한 수직형을 취하는 것이 일반적이다. 행정구도의 종적 특성의 생리상 생기게 되는 어쩔 수 없는 결과라고도 할 수 있는 할거주의는 일종의 조직의 집단이기주의 현상이기도 하다. 따라서 각 조직 간에 조직의 존속과 확대를 위한 권력다툼, 예산이나 고객을 둘러싼 다툼으로 나타난다. 이러한 분쟁이 격화되는 것은 조직에 대한 공헌도에 따라 개별관료의 삶의 기회의 확대와 긴밀하게 관련이 있는 승진이나 아마쿠다리(天降り) 자리가 좌우되기 때문이다. 이러한 현상을 줄이기 위해 횡적인 인적 교류의 방책을 시행하고 있으나, 중앙뿐만 아니라 지방 각 부국의 차원에도 할거주의는 편재되어 있는 형편이다.
관료제도의 할거주의를 조정하기 위한 공식적인 방식으로는 차관회의, 관계 각료회의, 각의 등에 의존한다. 그런데 이와 같은 형식의 행정조직 내의 조정 장치만으로는 불충분하다. 그 주요한 이유가 정치·사회적 이해와 결부되어 재계, 관계. 정계가 연계되어 작용하는 하위정부가 행정구도 외에서 실질적인 영향력을 행사하고 있고, 할거주의가 이 기제의 작동과 결부되어 있기 때문이다. 하위정부가 존재하고 있는 경우 하위정부 내에 분쟁이 있을 수 있는데, 이때 대개는 내부에서 처리된다. 이 점에서 앞서 말했듯이 하위정부의 특성은 폐쇄적이다. 그러나 때로는 하위정부에서 발생한 의견의 상충을 외부자가 관여해서 그 이해를 내부지향에서 외부지향으로 바꾸는 것이 요구되는 경우가 있다. 즉 하위정부간의 분쟁, 혹은 하위정부의 이익이 상당히 광범위하고 중요한 현안과 관련되어 있을 경우, 여당간부·각료 또는 수상이 강력한 리더쉽을 발휘하여 현상을 혁신하거나 이해를 통합하는 일이 가능하다. 이것을 소위 '하위정부의 개방' 이라고 한다. 최근 경제의 국제화와 자유화의 압력을 배경으로 많은 하위정부가 개방되거나 개방되어야 할 변화의 국면에 놓여 있다.

이처럼 일본의 관료주의는 정당의 능력 미숙으로 전후 민주주의가 충분히 전개되지 못했을 때, 린기세이, 네마와시, 기업지도, 하위정부, 종할 활거주의와 같은 관료 주도적인 면이 표출되었던 것이다.

3. 한국, 중국의 관료제의 특징

1) 한국 관료제의 특징

(1)상의하달의 의사전달체계

모든 정책의 의사결정은 상부계층에서 이루어지고, 정책집행 역시 상부의 지시에 의해 하부기관은 이행할 뿐이다. 최근에 상당한 권한이 하층부로 권한위임이 이루어지고 있으나, 전통적으로 세습되어온 계층제적 관습은 여전히 관료사회를 지배하고 있다. 정책집행의 현장에서 정책담당자가 집행의 재량권이 없기 때문에 일선 담당기관은 단지 상위계층에서 지시된 사항을 단순히 집행하는 것을 의미한다. 이러한 관료형태는 신속성과 일사불란성 및 효율성에는 장점이 있으나 하층부의 책임성과 자율성 및 창의성에서는 마이너스적인 것이다.

(2)관주도의 정책결정과 집행

정부의 주요 정책과제는 전문가 집단의 참여와 시민참여를 배제한 행정기관의 편의주의 형태로 이루어지는 경우가 많았다. 즉 정책결정이나 집행 및 평가에 이르기까지 대부분의 정책 활동이 행정기관의 독자적인 판단으로 이루어졌다. 지금까지 민간기관은 단지 정책형성단계에 국한하여 미미하게 참여해 왔을 뿐 그에 따른 결정.집행. 평가는 거의 전적으로 행정기관의 소관이었다. 그러나 오늘날 한국의 민간부분은 많이 성장하여 선진국과 경쟁을 해나가고 있다. 근간의 인허가 규제의 대폭 축소요청이나 또는 민간부문 간여범위의 최소화가 논란 되는 것도 따지고 보면 한국정부가 아직도 관주도의 행정에서 벗어나지 못했음을 반증하는 것이다.

(3) 법규중심의 행정체제

한국의 정책집행은 법규나 절차를 바탕으로 합법적인 행정 처리를 하고 있다. 그러나 실제적으로 법적인 절차에만 얽매이다 보면 행정 관료들은 정책집행을 원래의 목적대로 잘 집행되고 있는가 하는 합목적성을 경시할 수 있다. 이러한 법규 만능주의 행정방식으로는 동적이고 생산적인 정책집행을 합리적으로 수행할 수 없다. 이러한 법규중심의 행정행태는 정책의 경직성을 야기하고 관료들의 계층화는 물론 경직화와 부처이기주의 그리고 무사안일의 소극주의 행정을 야기하고 있다.

(4) 높은 근면성과 사명감

한국은 유교가 아직도 사람들의 의식 밑바탕에 잠재해 있다. 한국은 전통적으로 관직을 높게 평가하고 있어 고등고시의 경쟁률은 세계에 유례없이 매우 높다. 한국국민의 특성가운데 하나가‘근면성'이듯이 한국의 공직사회도 부지런하기는 세계에서 손꼽힐 것이다. 시간외 근무수당이 없었을 당시에도 한국공무원들은 아무런 불평없이 야근을 일상화 했었다. 이러한 것이 원천이 되어 조국근대화의 견인차 역할을 했고 사회통합의 주도적인 세력이 되었던 것이다.

(5) 정적(情的)인간주의의 행정행태

한국의 관료조직에 있어서 상관과 부하의 관계는 직무수행상의 상하관계일 뿐 아니라 부하의 건강관계, 가족관계 및 일상생활까지도 관심을 가지고 리드해나가는 독특한 인간관계를 형성하고 있다. 유교문화권과도 관련된 이러한 행정문화의 영향으로 상관이 직무와 관계없는 지시, 명령을 해도 이를 거절하지 못하고 수용하기도 한다.

한국에 있어서 공무(公務)의 사무(私務)화 경향이 많은 것은 이러한 사적 관계를 간접적으로 입증하는 것이다. 사적관계는 개인적 연계로서 지연, 혈현, 학연 등과 같은 비합리적 기준에 의하여 이루어진다. 그 결과 조직내의 의사소통이 일정한 집단내의 사람들에게만 한정되고 다른 집단에 대하여 차별화 입장을 취하게 된다. 이러한 파벌화는 정책집행이나 인사에 있어서도 영향을 미치게 된다.

(6) 업무의 연속성과 전문성

한국공무원의 학력수준은 선진국 공무원에 비하여 결코 낮지 않다. 대졸자의 비율로 보면, 1993년 한국이 37.0%. 일본(37.6%), 미국(35.0%)등에 비하여 손색이 없다. 1998년 공무원센서스에 의하면 대졸자비율은 45.4%로 보다 상승했다. 그러나 학력수준이 높음에 비하여 전문성과 행정의 경쟁력은 선진국에 비하여 뒤떨어지고 있는 것이 사실이다.

경쟁력이 떨어진다는 것은 그만큼 전문성의 축적이 안되어 있어 업무의 효율성이 낮다라는 의미와도 연결된다. 전문성과 효율성의 저하원인으로는 여러가지가 있을 수 있으나 빈번한 공무원의 교체로 인한 업무의 연속성 두절이 그 중요한 원인의 하나로 지적될 수 있다.

2) 중국 관료제의 특징

(1)중국공산당의 관료체제 지배

중국의 간부인사제도는 역대 이래 당의 지도와 간부노선방침정책을 견지해 왔다. 이렇게 한 것은 한편 중국공산당 정권의 공고화와 국가의 장기적 치안과 안정에 유리하기 때문이다. 각급 정부구성원과 기타 주요 간부는 각급 당위원회가 관리하며, 이들의 임면은 당위원회 조직부서가 인사고과를 통해 추천하며, 각급 인민대표대회 혹은 정부가 결정한다는 것이다. 따라서 중국관료제 하에서는 공무원의 정치적 중립이라는 개념은 존재할 수가 없는 것이다.

(2) 덕재(德才 )겸비의 원칙

중국은 임용기준으로 “덕재겸비”를 강조하고 있다. 여기서 덕(德)이란 마르크스, 레닌주의 및 모택동 사상에 대한 소양과 도덕적 품성을 중시하는 것을 말하고, 재(才)란 업무수행능력을 의미한다. 하지만 재(才)보다는 덕을 강조하고 있음이 특색이다. 이 원칙으로 인하여 전체 인구의 1/20도 되지 않는 특정 이데올로기를 지닌 소수가 공공사무를 독점하게 되고, 정치소양을 지나치게 중시함으로써 간부들은 국민을 위해 뵹사하기보다는 특정정치노선에 따를 것을 강요당하게 되며, 유능한 인재를 임용하기 보다는 친한 사람을 임용하는 풍토를 조성하여 공무운영의 객관성과 합리성을 보장하기 어렵게 하고 있다.

(3) 인치주의 인사관리방식

중국은 전통적으로 ‘정치는 사람에게 달렸다’(政在爲人)는 관점에 따라 인치 위주의 인사관리 방식이 선호되어 개인의 능력을 중시하고 계급과 능력을 연계시키는 계급제가 유지되었으며, 특정 직위의 직무특성이 요구하는 자격요건 등은 강조되지 않았다. 게다가 중국은 정부가 모든 인력자원 관리의 무한 책임을 지고 있었다. 이런 현상은 연공서열을 중시하는 인사관리로 귀착되어 유능한 인재를 발탁하지 못하는 결과를 초래하기도 했다.

(4) 수직적 관계에 입각한 공무원구조

중국사회는 전통적으로 미세구조(가족, 씨족, 단체등)나 거대구조(省, 국가)나 한결같이 위계적원칙에 철저히 순응하는 일종의 피라미드형태를 띠고 있다. 공무원의 계급구조나 또는 관청조직 역시 철저한 계급에 터잡은 수직적 관계로 이루어지고 있다. 공산당이 지배하고 있는 중국사회는 수직적 질서에 의하여 유지되고 있으며, 이러한 위계구조는 국가지도자로부터 마을 단위에 이르기 까지 사회구조에만 해당되는 것이 아니라 가족과 기초단위 공동체 내부의 질서체계에 이르기까지 광범위하게 스며들어있다. 관료체제 역시 그러하다.

5) 회피제도

공무원이 부부관계, 직계존비속관계, 3대이내 방계관계, 근인친 관계에 있는 경우 동일 기관 내에서 서로 직접 예속관계에 있는 기관장 아래나 직접 상하급 지도 관계의 직무를 담임하지 못하고, 그중 일방이 지도 직무를 담임하는 기관에서 감찰, 심계, 인사, 재무등 업무를 담임하지 못한다. 회피제도는 중요한 의미를 가진다. 중국은 2000여년의 봉건역사를 지닌 국가로서, 정(情)을 중시하는 문화전통의 영향을 받았다. 특정개인, 특정단체의 이익을 위해 권력남용의 폐단이 생기는 등 이로 인해 각종 친속관계가 공무활동에 나쁜 영향을 미친다. 회피제도는 공무원집단의 깨끗한 풍토조성과 정부이미지 수립에 기여한다.

6) 정년의 남녀 차등

중국공무원의 정년은 남자는 60세 이며, 여자는 55세이다. 이렇게 남녀간에 차등을 두고있는 것도 중국관료제의 특색의 하나로 지적 될 수 있다. 그리고 남자의 경우 55세, 여자의 경우 50세가 되고 근무연한이 20년이 되는 경우 본인의 신청에 의하여 사전에 퇴직할 수 있도록 되어 있다. 한국관료제의 명예퇴직에 해당하는 이 제도 역시 남녀간에 연령의 차등을 두고 있는 것이다.

7) 행정체제상의 특징

중국은 과거의 이데오로기 중심의 관료체제 성격이 점차 개혁개방을 통하여 실용주의적 성격으로 변하고 있는 것이다. 중국의 관료체제를 이해하기 위하여는 공산당에 대한 구조와 역할에 주목할 필요가 있다. 내각인 국무원을 비롯하여 의회격인 전국인민대표회의의 상무위원회등 국가 핵심기구 들은 공산당의 핵심간부들에 의해 장악되고 있다. 따라서 공무원제도의 개혁도 전국인민대표회의의 의결을 거쳐 추진되고 있다. 경제적으로는 개방 시장경제를 운영하고 있어도 행정적으로는 여전히 사회주의 큰 틀 안에서 움직이고 있는 것이다. 이러한 맥락에서 한국과 일본의 공무원제도와 그 근본성격이 다르다고 할 수 있다.

4. 일본을 주도하는 관료의 파워

일본사회의 독특한 구조 때문에 관료들이 주도적인 역할을 담당해왔다. 사실 70년대 이전에는 관료가 국회와 정당보다 우위에 있었다고 말할 수 있다. 일본은 55년 체제(1955년 자민당과 사회당의 창당으로 인한 양당체제) 이후 거의 대부분 자민당이 중심이 되어 장기간 일본정치를 지배해 왔다.

관료와 보수 자민당과의 관계는 1949년 요시다 시게루의 권고로 중의원선거에서 관료였던 이케다 하야토, 사토 에사쿠가 정계에 입문하면서 시작되었다. 이후 관료집단이 보수세력 속에 점점 자리를 군혀 갔고, 1955년 자민당이 설립된 이후 더욱 확대되었다.

예를 들면, 1982년 11월 제1차 나카소네 야스히로 내각에 20명의 각료 중 8명이 관료출신이었고, 당시 자민당 국회의원 422명 중 관료출신이 105명이었다. 1983년 12월 제2차 나카소네 내각에서는 각료의 4분의 1에 해당하는 5명이 관료출신이었다. 관료들이 당의 실세로 자리 잡아 갔고, 점차 관료의 정계진출은 개방화되었다.

일본에서 관료가 정계에 진출하기 시작한 것은 1918년 하라 내각의 탄생부터이다. 관료집단 세력에 버티는 정치집단이 사라진 것이 본격적인 관료정치의 시작이라 할 수 있다. 제2차 세계대전 바로 직전의 1940년에는 전시체제로 이행됨에 따라서, 정치활동이 정체되고 모든 정당이 해산되었다. 한편 경제에 있어서도 통제경제가 국책으로 정착되면서 이를 담당 관료의 권력이 괄목할 만큼 증대되었다. 이처럼 관료의 세력은 전시 중에 이미 두각을 나타나기 시작했던 것이다.

5. 정치에 미치는 관료의 영향

일본 관료가 막강한 권력을 행사함으로써 국민여론이 국회에 반영되는 일이 거의 없어서 국회의 본래기능인 입법기능, 대표기능, 행정감시기능 등을 저하하는 요인이 되었다. 이러한 현상을 가져온 가장 큰 이유는 전후 정치의 출발점이었던 요시다 정권이 관료주도의 정치를 선택하여 국회를 경시하는 정치를 정착시켰기 때문이다.

또 다른 이유는 일본정치가 55년 체제로 이행되면서 관료가 보수당의 계선 기능으로 변질되어 자민당의 우산 아래 전적으로 정책입안을 담당해 왔는데, 결과적으로는 이는 보수당지배의 핵심부가 되었다. 점령기(70%)를 제외하고, 전후 국회에 제출된 입법 중에 의원제출 입법안이 40%이고, 내각제출 입법안이 60%이었는데, 이를 보더라도 관료의 파워를 잘 알 수 있다. 1955년 자민당 창설 이후부터 1965년까지는 의원입법은 15%에 불과했다. 일본의 이러한 현상은 법안의 대부분이 내각 법안으로서 관료에 의해 수립되어 법률이 된다는 것이다. 자민당이 출현한 이래 상례화 되어 일본국회의 입법능력이 저하되고 일본정치가 관료주도로 움직여져 왔음을 알 수 있다.

그런데 오일 쇼크(1973년) 이후 1973년까지의 고도성장기와 달리 재정이 악화되어 정책 형성의 역할이 서서히 관료에서 자민당 의원에게 넘어가게 되었다. 오늘날 중앙 성청이 기안한 정책은 사전에 자민당의 승인을 받고 나서 국회심의를 받는 것이 순서가 되었다.

6. 관료주도 사회구조의 역사적 배경

1) 전전의 관료제도

1877년에 설립된 도쿄(東京)제국대학을 위시한 제국대학이 중앙집권체제를 담당해 갈 관료를 양성했다. 1885년 12월, 막부의 정치체제였던 태정관 제도를 폐지하고, 중앙 집권 체제를 통제하는 기구로서 내각제도를 창설하여 총리대신을 비롯하여 내무, 외무, 육군, 해군, 사법, 문부, 농무상, 체신 등의 각 성에 대신을 두었다. 초대내각의 총리대신은 이토 히로부미였다. 당시의 내각제도는 천황을 정점으로 한 관치사상이 상한 것으로 중앙의 행정 각 부는 천황이 의회를 경유하는 법률을 공포하고 조직하는 것이었다.

내각 총리 이토는 1887년 문관시험을 보급하고 견습규칙을 제정하여 시험으로 실적위주의 관리를 임용하기 시작했다. 그 결과 명목상으로는 에도시대의 관료였던 무사는 물론이고, 사민평등에 의해 무사 이외의 신분층에게도 시험에 합격하면 고위관료에 진출할 수 있는 기회를 주었다.

<초대내각의 총리대신 이토 히로부미>

도쿄제국대학의 법학부 및 문학부 출신은 시험을 치르지 않고서도 주임관에 합격할 수 있어서 번벌 전통에서 학벌 전통으로 바뀌면서 응집력과 결속력을 가진 관료집단이 등장하게 되었다. 그 대표적인 것이 도쿄제국대학 출신들이다. 일종의 고급 행정관료의 문화가 생겨나 집단주의, 충성심, 상호이해, 친밀감 들을 상화하는데 기여했다. 이 공무원시험제도의 도입이 일본 관료제도의 원형이다.

2) 전후의 관료제도

제2차 세계대전에서 패망한 일본은 연합국최고사령부의 통치를 받아 일본의 관료제도를 전반적으로 재편성했다. 행정조직의 근본적인 개혁을 단행하여 관제대권(官制大權 : 고위직에 집중된 권력체계)을 폐지하고, 국민주권, 3권 분립, 국회의 최고성과 의원내각제, 지방자치를 존중하는 기본 이념을 기초로 채택했다.

다시 말해 (1) 냉전이라는 국제질서상 미일 양국간의 이해관계에 의한 타협의 산물인 상징 천황제를 인정하는 신헌법이 채택되고, (2) 행정조직관계법을 제정하여 내각, 성, 청, 위원회, 그리고 부속기관 및 정원에 이르기까지 법률로 규정하였다. (3) 국가 공무원법, 지방 공무원법응 제정하여 능률적이고 민주적으로 관리할 수 있도록 공무원제도를 개혁했다. 그러나 도쿄대학 출신자에 대한 인사조치의 특혜, 공원 시험이 법률학 지식에 편중하는 문제점은 여전히 남아있었다. (4) 권위적이고 관료통치의 핵심이었던 일본 경찰제도는 국가 경찰과 자치경찰의 이원화로 개혁하였다가, 다시 1951년 경찰법을 개정하여 자치 경찰을 국가경찰로 환원했다. (5) 새로운 지방자치제도를 도입하여 내무성을 폐지함으로써 종래의 중앙 집권적 지배체제를 타파했다.

제2차 세계대전 이후정치원리의 전환이 이루어졌음에도 불구하고, 미국의 점령정책이라는 간접 통치방식에 의해서 일본관료의 협력이 필요했기 때문에 관료만은 전후개혁의 세례를 받지 않았다. 따라서 관료는 유일한 권력집단으로서 전후에도 남게되어, 그 후 일본정치를 주도하는 유력한 권력집단으로 성장했다.

7. 관료제의 어두운 면면

전후 일본과료가 고도 성장기에 주도적인 역할을 담당한 점도 부정할 수 없지만, 그에 못지않게 어두운 측면도 적지 않다. 기업과 정치권의 유착으로 인한 부정부패와 금권정치를 반조하거나 그 일익을 담당해왔고, 또 권위의식에 사로잡혀 새로운 추세에 적응하지 못했다는 사실을 지적하지 않을 수 없다.

일본은 자민당이 장기간 권력의 중심으로 정치를 지배해오고 있는데, 자민당의 정책형성은 보수당, 관료, 재계의 단단한 결속에 의해서 이루어지고 있다. 전통적으로 일본자민당 보수 세력의 재원을 공급해왔던 재계가 보수합동을 재촉하는 배경속에서 1955년 자민당이 탄생하게 되었다. 그래서 보수당은 관료와 재계와 깊이 결합하여 재계의 금고지기가 되어 주었고, 재계는 자민당 보수세력에게 정치자금을 조달해주었다.

일본 국민들은 장기집권을 해오고 있는 자민당정치의 개혁을 절실히 희망하고 있다. 그렇다고 해서 자민당을 재체할 수 있는 정당이 없다는 것이 가장 큰 문제이다. 이러한 국민들의 불만이 2001년 7월 29일 선거에서 표출되었다. 59명의 모리파 회장으로 있던 고이즈미가 무파벌주의에 의한 자민당 개혁을 선언하여 파벌을 탈퇴하는 선거작전을 내세웠다. 고이즈미는 예상을 뒤엎고 자민당의 최대 파벌 하시모토파가 추천하는 하시모토 유타로를 물리치고 국민의 지지를 등에 업고 총리에 당선되었던 것이다.

일본관료제의 부정적인 사례를 몇 가지 들어보자.

1) 낙하산 인사

일본의 자치성의 정원은 92년 7월 1일 기준으로 409명이고, 행정고시 출신 상급직 채용은 92년 24명, 93년 22명이었다. 자치성의 55배나 되는 대장성의 경우는 92년 24명, 93년 23명으로 같은 규모였다. 자치성의 채용인원이 이렇게 많은 이유는 지사, 부지사, 총무부장 등의 직함을 갖고 지방으로의 전출을 예상하여 대량 채용했기 때문이다. 중앙에서 인재를 양성하여 지방으로 파견하겠다는 것이다.

2) 지명입찰제도

일본은 회계법상으로 입찰의 원칙은 일반 경쟁 입찰이라고 규정해 놓고 예외적으로 지명입찰을 해도 좋다고 규정하고 있다. 건설성은 예외조항을 모든 것에 적용하여 지명 경쟁 입찰제도이라고 하여 10개 기업사라는 식으로 기업을 한정하여 독직하는 것이 되어서, 담합을 부추기는 제도가 되고 말았다.

3) 인허가권을 쥔 운수성

일본의 운수성은 택시, 버스, 트럭, 항공, 해운 등 수송의 모든 분야의 인허가권을 쥐고 있다. 운수성의 관료가 되면 그 휘하기관에 낙하산을 탈 수 있어 평생 실직의 우려가 없는 곳으로 알려져 있다.

운수성의 인허가에 있어서 일관된 생각은 수요와 공급을 조절하여 과당경쟁을 방지하고 동시에 최적의 상태에서 소비자가 서비스를 받을 수 있게 한다는 「수급조정」에 원칙을 두고 있다. 이런 사고는 1945년 이후에 확립된 사고방식으로 수급조정에 의한 인허가 방식은 기술혁신이나 경제정세의 변화, 소비자욕구의 변화에 대응할 수 없다는 지적이다.

4) 차량검사료

현재 일본의 차량검사제도는 1951년에 공포된 ‘도로운송차량법’이라는 법률에 근거한 것이다. 지금은 차량의 성능이 향상되어 고장도 거의 없는 시대이다. 일본의 차량검사료가 선진국에 비해 지나치게 비싸다는 것이다. 일본의 차량 검사비용은 세금 별도로 67,000엔이나 된다. 이러한 것은 업계가 자민당의 자동차족을 움직이고, 그리고 권익을 잃을까봐 겁을 내는 운수성과 3자가 한 통속이 되어 현행차량검사제도를 고수하려고 하는 계략이 숨어 있기 때문이다.

8. 일본 관료제의 개혁 방향

정치와 행정은 불가분의 관계에 있어 일본 관료제의 변화를 의미하는 행정개혁은 조직내부의 집단과 집단 간의 실질적인 권력관계의 변화를 수반하는 정치과정으로 용이한 일은 아니다. 위에서 지적했던 것처럼, 우선적으로 산적한 일본 관료제의 어두운 면면을 청산해야할 과제를 안고 있다.

향후 일본의 행정개혁 방향에 대해 대략적으로 지적해 본다면 다음과 같다.

1) 정부재정의 건전성을 회복하기 위해서는 행정의 간소화 및 민영화를 통해서 생산성 향상 및 행정 시책의 합리성을 추구해야 한다.

2) 인구의 고령화에 따른 경제성장이나 사회 활력의 저하를 막기 위해서는 연금의료나 고령자 고용, 생애교육 등의 개혁프로그램을 개발해야 한다.

3) 일본의 경제력에 상응하는 국제적 역할증대에 따른 경제협력을 실행하기 위해서는 구체적인 대응양식을 구상해야 한다.

4) 국제화 및 지구화 시대에 걸 맞는 열린사회를 위해서는 민영화, 규제 완화, 인허가의 합리화가 진행되어야 한다.

5) 수도인 도쿄를 비롯한 지역의 지가 상승과 일극집중으로 인한 빈부 격차와 같은 사회적 정치적 문제를 해결하기 위해서는 분권화 및 지방자치화가 중시되어야 한다.

6) 행정의 투명성을 확보하기 위해서는 정보공개법 및 행정 처분에 관한 법제정이 검토되어야 할 것이다.