일본 지자체

학과: 일본어일본학과

학번: 215016XX

이름: 전희승

지방자치제의 필요성과 효과

지방자치제는 “자유민주주의의 토대 구축”, “주민에 대한 민주정치의 교육 훈련”, “주민의 정치 및 행정에의 참여 보장”, “지역별 실정에 맞는 행정을 통한 행정효율증대”, “주민 스스로 행정에 의한 책임과 주인의식을 함양할 수 있으므로 필수 불가결한 제도라고 할 수 있다.

성공적인 지방자치제란 지역주민이 그 지역의 문제를 창의적・자주적・합리적으로 해결하는 과정을 반복해 시민적 자각과 공공정신의 배양, 더욱 나가서 국정이나 사회 민주화에도 공헌하는 성과를 만드는 것이라 할 수 있다.

지방자치제의 역사적 변화

위의 필요성으로 근대 일본에서는 1889년 2월 11일에 공포되어 1890년 11월 29일에 시행한 대일본제국 헌법(大日本帝国憲法)을 통해 중앙집권적 지방 제도를 형성했다. 그러나 지방자치에 관한 명문이 규정되지 않아 현재의 지방자치제와는 명확한 차이가 존재한다.

민주주의 헌법이라 보기 힘들었던 대일본제국 헌법을 대신하여 전후 연합군 최고사령부(GHQ)의 주도로 작성된 초안을 일본제국과 협의해 완성된 일본 헌법(日本國憲法)이 1946년 11월 3일에 공포되어 1947년 5월 3일에 시행함으로 새로운 시작을 하게 되었다. 이전과 달리 일본 헌법은 제8장에 4개의 명문 규정을 둠으로써 지방자치를 헌법적으로 보장하게 되었다.

현대의 지방자치제는 헌법 8장에 명시된 4개의 조항인 제92조 지방자치의 기본원칙, 제93조 지방 자치 단체의 기관, 그 기관의 직접선거, 제94조 지방 자치 단체의 권능, 제95조 특별법상의 주민투표와 함께 1947년 4월 17일에 공포되어 같은 해 5월 3일에 시행된 법률 제67호인 “지방자치법(地方自治法)”을 기본으로 하여 유지・관리되고 있다.

지방자치제는 지역주민의 정치사회화와 시민민주주의 발달에 지대한 영향을 주었다.

1960년대 당시 일본 정치는 성장・개발 위주의 정책 탓에 도시・공해문제가 심각했으나 복지・환경에 그리 관심이 없었다. 이 때문에 일본 4대 공해병(구마모토의 미나마타병, 니이가타의 미나마타병, 요카이치의 대기오염, 도야마의 이타이이타이병)이 발생하는 결과를 만들었다. 그러자 지방자치제로 정치사회화와 시민민주주의 발달이 이루어진 일본 주민은 정부의 성장 위주·개발 위주의 정책에 제동을 걸었고, 삶의 질이 우선되는 복지정책으로 국가정책전환을 요청했다. 물론 국가전략의 근본적인 궤도수정이 이루어지지는 않았다. 그러나 중앙정부와 지방정부가 성장・개발 위주의 정책으로 인한 도시・공해문제에 관심을 두고 관련 행정을 근본적으로 재검토하게 했다.

1980년대 당시 지역 균형발전은 지방정부가 할 수밖에 없다는 인식이 퍼지는 덕에 지방자치단체장은 새로운 지자체의 운영방식 도입을 촉진했고 이에 따라 지자체는 국가정책을 선도・보완할 뿐만 아니라 지역적 특성에 맞는 정책 및 사업을 개발・전개했다. 한편으로 국내 지방을 거점으로 외국의 지방정부와 직접 교류하는 형태도 활발하게 진행되었다. 이는 과거 국가를 거쳐야 하던 형태와 상반되는 구조로 국제화에 매우 긍정적인 영향을 주어 홋카이도, 니가타, 규슈 등이 주변의 한국이나 중국, 러시아와 가까운 도시와 자매 관계를 맺어 국제심포지엄을 개최하는 성과를 만들었다.

일본 지방자치단체 구조

일본의 지방자치제도는 크게 보통지방공공단체와 특별지방공공단체 2종류로 나뉜다. 보통지방공공단체는 도도부현(都道府県)과 시정촌(市町村)으로 이루어졌으며 특별지방공공단체는 특별구, 지방공공단체의 조합, 재산구, 지방개발 사업단으로 이루어져 있다.

보통지방공공단체

보통지방공공단체는 도(都), 도(道), 부(府), 현(県)으로 이루어진 광역자치단체와 시(市), 정(町), 촌(村)으로 이루어진 기초지방자치단체로 나뉜다. 도도부현과 시정촌의 경우 둘 다 공선에 의한 자치단체장과 의회를 갖는 것과 같이 조직과 운영은 공통된 제도로 되어있으나 지방자치법에 따르면 도도부현은 시정촌을 포괄하는 광역자치단체인 탓에 기초지방자치단체인 시정촌을 조정하고 시정촌은 도도부현의 조례를 위반한 사무를 처리할 수 없다는 규정 등으로 도도부현이 시정촌을 지휘·감독하고 있다. 또한, 본래 지자체는 중앙정부와 대등한 관계에 있는 독립된 기관으로 되어있지만, 실제로는 업무의 권한이나 재정 등 다양한 면에서 통제를 받도록 제도화되어 있다.

광역지방자치단체인 도도부현은 제일 높은 도쿄도(都)를 제외하고는 그 기능에 차이가 없다. 그러나 기초자치단체인 시정촌의 경우 차이가 발생한다. 인구 5만 이상의 요건을 달성해 시가 된 이후엔 권한 자체는 정촌과 비슷하지만, 행정조직이나 업무 배정에서 개별법에 따른 특례를 인정한다.

2020년 기준으로 지자체 수는 1도(都), 1도(道), 2부(府), 43현(縣), 772시(市), 743정(町), 189촌(村)이었다. 한편 시의 경우 2020년 기준으로 조건에 의해 나름 중요 지역으로 분류되는 20개의 정령지정도시, 58개의 중핵시, 2개의 특례시가 속해있다. 다만, 특례시의 경우 중핵시와 제도가 겹치고 제도의 시행・이행 등에 부담이 생긴다는 이유로 필요성이 떨어지자 특례시의 중핵시 승격을 추진했다. 남은 2개의 특례시는 21년에 승격할 예정이다.

정령지정도시(政令指定都市)는 지방자치법에 따라 인구 50만 명 이상의 시로 대도시 행정의 특수성을 살릴 수 있도록 행·재정상의 특례를 인정한 지역이다. 법과 달리 처음 인구 최소 요건은 100만 명, 이후 1970년은 80만 명, 2000년대 이후는 70만 명으로 줄어들었다. 정령지정도시는 부현 또는 지사가 가지는 업무 권한 중 18항목의 업무가 포괄적으로 이양되고 도도부현과 같은 취급을 받는다. 시의 업무를 분담시키기 위해 시를 몇 개의 구(區)로 나누고, 각 구에 구청을 설치한다.

중핵시(中核市)는 지방자치법에 따라 정령지정도시가 담당할 수 있는 사무 중 도도부현이 담당하는 것 중 효율적인 사무를 제외한 기타 생활·복지 등의 사무를 담당할 수 있다. 최소 인구는 최소 30만 명을 채워야 한다.

특별지방공공단체

특별지방공공단체는 특별구, 지방공공단체의 조합, 재산구, 지방개발 산업으로 구분된다. 특별구란 도쿄도를 편의를 위해 나눈 구역을 의미하며 1947년 3월 15일에 35개 구가 22개로 통합되고 같은 해 1947년 8월 1일에 23번째 구인 네리마구가 설치되는 것으로 현재의 23개 특별구가 완성되었다. 특별구의 담당 사무는 일반 시와 비교하면 범위가 좁은 편이나, 거의 같다고 볼 수 있다. 일반 시와 다른 부분이라면 물 공급, 하수 처리, 소방과 같은 일부 광역행정 서비스는 도쿄도가 담당하고 있으며 구장과 구의회가 존재한다.

지방자치단체조합은 어떤 종류의 사무에 대해 공동으로 처리하는 것이 지방자치단체가 단독으로 처리하기보다 능률적・합리적인 경우, 해당 사무를 처리하기 위해 둘 이상의 지방단체가 공동으로 설치하는 조직으로 현재 2개의 조합으로 분류된다. 쓰레기 처리나 소방 등과 같이 보통지방공공단체 및 특별구가 공동으로 처리하기 위해 설치하는 법인인 일부 사무 조합, 보통지방공공단체 및 특별구 행정서비스 일부의 계획을 작성하여 종합적·계획적으로 처리하기 위해 설치하는 광역 연합이 있으며 과거 ‘전부 사무 조합’과 ‘정/촌 사무소 사무 조합이란 것도 존재하였으나 현재에는 존재하지 않는다.

재산구는 시정촌의 일부로서 시정촌 내에 있는 재산이나 공공시설을 관리・처분하기 위해 설치한 특별공공단체이다. 본래 설치 목적은 시정촌 통폐합 시에 기존 주민이 사용하던 재산(주로 땅)의 사용권을 보장해 주어 반발을 줄이는 용도였으며 통폐합으로 기초자치단체의 법인격이 없어져 소유자가 없어진 재산의 관리・처분을 기존 주민의 의견을 반영할 수 있는 재산구를 만들어 지역주민에게 일종의 특권을 부여한 것이다. 2016년 기준 전국에 3,995개가 존재한다. 도시지역에는 거의 없고 농촌이나 산촌에 많이 존재한다. 재산구가 소유하는 재산으로는 산림이 가장 많으며 용수로, 늪지, 묘지, 택지, 전답, 온천 등 여러 가지가 있다.

지방개발 사업단은 일정한 지역의 종합적인 개발 계획에 기초하여 공공시설 용지의 취득·조성이나 건설 등의 사업을 종합적·계획적으로 실시하기 위해 둘 이상의 보통지방공공단체가 공동으로 설치하는 것이다.

지방자치제도의 기관

지방자치단체의 기관은 크게 의결기관과 집행기관으로 구분할 수 있다. 의결기관은 지방자치단체의 예산이나 조례를 정하는 등 해당 단체로서의 의사를 결정하며 의회가 여기에 해당하며 보통 미에현 지방의회같이 지역명으로 구분된다. 집행기관은 의결기관에서 결정한 사항을 실제로 행하는 기관으로 지사나 장과 같은 지방단체장 외 각종 행정 위원장이 이에 해당하며 도쿄도 지사인 고이케 유리코를 예로 들 수 있다. 일본의 지방자치제도에서는 의회 의원과 지사나 장 쌍방은 주민의 직접선거를 통해 선출하는 것으로 이원적 대표제가 성립된다. 이를 통해 주민을 대표하는 2개의 독립적인 기관이 대등한 입장에서 서로 견제하면서 그 직무를 완수하며 이는 공평성의 보장, 효과적인 지역발전, 민주적인 지방행정이 이루어지는 구조를 만든다.

지방의회

지방의회는 주민의 직접선거로 선출된 의원으로 구성된 자치단체의 의결기관으로 중앙의 국회에 해당하는 기관이다. 지방자치법에 따르면 도도부현·시정촌·특별구의 의회는 공통의 제도를 갖는 지방의회를 설치하게 되어있다. 지방의회의 권한은 조례의 제정 및 개폐, 예산의 결정, 계약의 체결, 결산의 인정, 자치단체 집행업무에 대한 검사·검열 및 감사 청구권 등 광범위하며 국회와 같이 상임위원회 중심으로 운영되고 있다. 그러나 지방의회는 자치단체의 장과 함께 자치단체의 가장 중요한 기관이지만, 실제로는 자치단체장이 제안하는 의안을 심의하는 것이 주된 기능으로서 의회 본래의 기능과 역할을 충분히 해내지 못하고 있다는 지적이 있다. 본래 지방의회의 기능은, 우선 지역사회의 다양한 쟁점을 정치과정에 수렴시키고, 이러한 쟁점들에 대한 정책 우선순위를 부여하며, 자치단체장과의 경쟁 관계를 통하여 자치단체의 공적 의사를 형성해나가는 것이다.

지방자치단체장

지방자치단체장은 지방자치단체의 사무 전반에 대해 종합적인 통일성을 확보하는 한편 외부에 대해서는 해당 지방자치단체를 대표하는 권한을 가진다. 이에 장은 집행기관은 행정위원회보다 우월한 지위에 있으며, 예산의 편성 및 집행 등을 통해 집행기관 전체를 통괄하고 있다. 장이 가지는 권한 중 중요한 것으로 규칙제정권, 예산편성권, 의안제안권 및 직원 임면권이 있다. 장은 지방자치단체의 의회나 행정위원회에 속한 것을 제외하고 지방자치단체의 사무 전부를 집행한다. 물론, 이 광범위한 사무를 전부 장 스스로 행하는 것은 아니다. 실제 사무의 집행에서는 부지사(시/정/촌의 경우는 부시장/부정장/부촌장)와 그 외 다수 직원이 장에 의해 임명되고, 장 밑에 설치된 부, 과 및 계 등의 조직에 배속되어 각각 정해진 사무를 집행하고 있다.

일본 지방자치제의 과제

일본의 지방자치제도는 나름 시민민주주의의 발전과 국민의 삶을 향상하는 성과를 이루었다. 그러나 모든 제도가 완벽할 수 없는 만큼, 이 또한 여러 논쟁과 문제가 존재한다.

우선 현행 지방자치가 제도적으로 얼마나 민주적으로 분권적인가, 즉 지방분권화와 규제 완화가 적당한가에 대한 논쟁이다. 이는 지방자치단체를 비롯해 사회의 각 부문으로부터 끊임없이 자치권의 확대, 나아가 광범위한 분야에서의 중앙정부의 규제 완화를 요구하는 것을 본다면 전반적으로 중앙정부의 권한이 강하다는 것을 알 수 있다. 이를 해결하기 위해선 의견을 종합해 합리적인 광범위한 개혁을 필수적으로 이루어질 필요가 있다.

또 다른 문제는 중앙정부에 과하게 집중된 조세권의 지방 이양 문제이다. 2005년을 기준으로 국세는 65%를 할당하는 반면 지방세는 35%를 할당하고 있다. 그러나 최종소비 형태로 본다면 중앙정부는 35%, 지방자치제는 65% 사용된다. 즉 전체 조세의 30% 정도는 중앙정부가 국세로 거둬들인 후 이것을 지방자치제에 지원하는 형태를 보인다. 이 과정에 중앙정부가 지방자치제에 대한 관리와 통제가 얼마나 잘 되고 있는지 의문이며 그 과정에서 필요 이상의 인적 물적 자원이 소모된다. 결국, 조세권의 일부를 지방에 이양하는 것이 과정을 없애거나 줄이는 효과를 받을 수 있으나 어느 수준까지 이양할지가 문제이다.

일본 지방의 문제와 해결 사례

일본은 65세 이상 인구가 전체 인구에서 차지하는 비중이 20%를 넘는 사회를 뜻하는 초고령 사회이면서 1.44% 정도의 출산율로 인한 인구감소, 젊은 노동력이 도시로 빠져나가는 도시 과밀화로 지방은 막대한 타격을 입게 되었으며 이 때문에 일본의 지방 정부는 산업 쇠퇴와 지방・도시의 소멸을 직면하게 되었다.

일본 정부는 노후도시의 문제인 환경낙후, 경제낙후, 생활 낙후를 도시 재생으로 풀고, 도시 재생 방안으로 도시기능의 회복, 도시 커뮤니티 개발, 도시의 활력 및 매력 창출로 방향을 잡았으며 대부분 지자체들은 전통과 자연을 살리면서도 중심 시가지를 집중적으로 지원하는 방향의 도시 재생 정책을 폈다.

후쿠이시의 경우 신칸센 연결을 계기로 시가지를 정비・개조하고 역 주변으로 도시를 활성화 시키는 한편, 에도시대 성벽과 적의 침입을 막기 위해 건설했던 해자를 비롯한 환락가, 상가를 관광 자원화한 중심시가지 활성화 사업이 긍정적인 성과를 만들었다.

가나자와시는 40여 년 동안 재해나 전쟁을 대상이 되지 않아 옛 건물과 전통이 그대로 유지된 도시였다. 이러한 조건은 유네스코 창조도시로 인정받을 정도로 자연과 관광자원을 잘 살린 곳으로 평가받을 수 있는 기틀이 되었다. 또한 가나자와시는 보존과 개발의 두 가지 가치를 살려낸 전통 환경 보존조례와 도시 재생 정책이 좋은 평가를 받았다.

도야마시는 인구감소와 도시쇠퇴문제에 대응하기 위해 집중 투자와 집약적 지원, 다양한 커뮤니티 사업 등으로 도시를 다시 활성화한 지역이다. 대형마트 입점을 시가 정책적으로 막고 지역의 상권을 활성화하기 위해 애쓰고 있었다. 도야마시 도심 활력 광장의 그랜드플라자의 경우 유리천장을 높게 지어 시민이 열린 광장으로 활용할 수 있게 했다

일본 가케가와시는 2011년 町作り(마을 만들기) 사례 중 하나로 평범한 도농복합도시였으나 신칸센 역 유치를 위해 시장이 철도청을 100회 이상 찾아가고 투기에 의한 피해를 막기 위한 조례와 시스템을 개발하는 한편 가구당 10만엔 가량의 돈을 모아 만들어진 30억엔 가량의 모금을 유치 비용에 사용하거나 과거 사무라이가 머물렀던 가케가와 성의 복원을 위해 또다시 돈을 모금해 10억엔 가량의 비용을 마련하는 등 시민의 노력으로 교통 라인과 관광 요소의 개발이 이루어졌으며 도시 재생 사례 중 가케가와시는 다시 찾고 싶은 도시로 선정될 정도로 우수한 만족도를 자랑하는 도시가 되었다.