일본의 내각제

22101355

일본어일본학과

홍광향

내각(內閣)이란 의원내각제와 대통령제의 행정부의 주요 각료들로 구성된 주요기관으로 국가의 작용 중 입법과 사법 작용을 제외한 행정 작용을 담당하는 최고 합의체를 뜻하는 말로 국무위원 또는 수상(총리)과 각원(국무위원)으로 구성되어 있다. 의원내각제에서의 내각은 행정권의 귀속체이며, 국회에 대해 연대책임을 지니고 있다. 대통령제에서의 내각은 대통령을 보좌하는 기관이며, 의결권이 없는 것이 원칙이다. 이러한 대통령제의 내각은 대통령을 내각이 구속할 수 없다는 특징이 있고 의원내각제를 정치형태로 가진 국가의 내각의 특징을 알아보기 위해 일본의 내각을 조사하려 한다.

가장 먼저 일본 내각제의 역사를 알아본다. 1885년 12월 22일 태정관 조직을 대신한 새로운 내각 제도가 창설되었다. 이를 창설함과 동시에 내각을 법으로 규정하는 ‘내각직권’이 제정되었고 이에 근거해 이토 히로부미가 초대 내각총리대신 자리에 올랐다.  ‘내각직권’의 내용을 보면 「각 대신의 수반으로 기무를 주선하고 취지를 받아 대정의 방향을 지시하고 행정 각부를 통독할 것」 (제1조)와 「행정 각부의 성적을 고려하여 그 설명을 요구 및 여부를 검명할 것」 (제2조)를 통해 총리에게 강한 권한을 부여했음과 「그 주임의 사무에 따라 때때로 상황을 내각총리대신에게 보고할 것」 (제6조) 부분을 보면 각성{各省(우리나라의 부)}의 대신(장관)에 보고의무를 부과하였음을 알 수가 있다.

1889년 2월 11일 천황이 통치권을 총람하는 메이지(明治) 헌법이 공포되었다. 국무대신은 천황을 보필하는 의무를 지녔다고 규정되었으나 내각과 내각총리대신의 역할은 규정되지 않았다. 이후 1889년 12월 24일 ‘내각관제’가 공포되었는데 4년 전 제정된‘내각직권’을 답습하나 각성의 대신에 대한 총리의 통제권을 크게 약화시켰다. 내각관제는 메이지 헌법과 달리 내각의 역할은 규정이 되었으나, 내각총리대신의 직무는 정확히 규정되지 않았고 「각 대신의 수반 및 기무를 주선하고 취지를 승복하여 행정 각부의 통일을 유지한다.」 (제2조) 이 조항에서 볼 수 있듯 국무대신의 수반이라고 규정했으나 이는 통일을 유지하기 위한 표면상의 수반일 뿐 실상은 내각총리대신과 국무대신의 지위가 동등하다고 할 수 있었다. 이후 내각총리대신은 천황으로부터 내각을 조성하라는 명을 받을 때도 있었으나, 해당 내각의 각료는 ‘원로’나 ‘중신’으로 불리는 전 총리대신 등의 추천을 받아 임명되었고 이 때문에 다이쇼(大正) 말부터 쇼와(昭和) 초 정당 내각 시대까지도 총선거의 결과를 참조한 원로가 각료를 추천해 내각총리대신에게 천황의 내각 조성 명을 내렸다. 그리고 한때를 제외하고 육·해군 대신은 현역 대장이나 중장을 임명하는 규정이 사용돼, 군이 이 규정을 이용해 내각에 개입하는 일도 종종 있곤 했다. 육∙해군은 행정권의 대상이 아닌, 천황이 행사하는 통수권의 대상이어서 내각이 군사정책에 관여하는 일은 사실상 어려웠다.

이후 제2차 세계 대전 종전 후 1946년 11월 3일에 일본국 헌법(평화헌법)이 공포, 1947년 5월 3일에 시행과 동시에 ‘내각법’이 시행돼 현재 일본의 내각제도가 확립되었고 내각이 행정권의 주체로 자리매김하게 되었다. 그리고 내각총리대신의 지위와 직무를 제대로 규정하지 않은 이전의 법과는 달리 내각총리대신에 “내각의 수장”의 지위를 부여하고, 내각의 통일성과 안정성을 확보하기 위해 총리의 입각지위와 권한을 강화했다. 「내각은 법률이 정하는 바에 따라 그 수장인 내각총리대신 및 기타 국무대신으로 이를 조직한다.」 (일본국 헌법 제66조 제1항)로 볼 수 있듯 내각을 조직하는 과정을 규정해놓았다. 내각 조직 과정 중 첫째는 총리 지명에서부터 새 내각 출범까지이다. 내각총리대신은 국회의원 중에서 국회의 의결로 지명되며 지명은 단기기명(單記記名) 투표로 진행되며 투표의 과반수를 얻은 자가 내각총리대신으로 지명이 된다. 또, 1회 투표에서 과반수를 얻은 이가 없는 경우 상위 2인의 결선 투표를 실시해 다수의 표를 얻은 이가 지명이 되는 방식으로 이루어진다. 또, 하원에 해당하는 중의원과 상원에 해당하는 참의원의 각기 다른 지명을 하는 경우 양원 협의회를 개최하고 거기에서도 의견 일치가 나오지 아니할 때 또는, 중의원이 지명 의결을 한 후 국회 휴회 기간을 제외한 10일 이내 참의원이 지명 의결을 하지 않을 때에는 중의원의 의결이 국회에 의결된다. 국회의 의결로 내각총리대신 지명을 받은 자는 즉시 총리관저에서 국무대신의 전형이라 불리는 내각조성을 실시한다. 국무대신의 전형이 완료되면 궁중에서 내각총리대신을 임명하는 취임식이 거행되고, 뒤를 이어 국무대신 임명 인증식이 거행된다. 궁중에서의 내각총리대신 취임식 및 국무대신 임명 인증식을 마친 후 총리관저에서 내각총리대신으로부터 각성의 대신과 각청의 장관 등의 사령(이를 “보직발령”이라고 함.)이 교부된다. 사령 교부 직후 즉시 첫 국무회의를 개최하여 내각 발족 시의 내각총리대신 담화, 각의 배석자의 인사 결정과 국무대신의 겸직 금지 등에 대한 합의 등을 하고 있다. 그 다음 과정은 개각으로 인적 쇄신 도모 등을 위해 내각총리대신은 대신하지 아니하고, 다른 국무대신의 전부 또는 일부가 대신하는 것을 말하며, 내각총리대신의 국무대신임면권에 의하여 실시된다. 이를 위해 개각에 앞서 국무회의에서 국무대신의 사표 제출(일반적으로 '사표 정리'라고 함.)을 요구하도록 하고 있다. 그 다음 과정은 내각 총사퇴로 내각총리대신이 단독으로 사직하는 것이 아니라, 내각을 구성하는 국무대신도 일체가 되어 그 지위를 상실하는 것을 말한다. 내각총사퇴는 내각의 일방적 의사로 이루어지며, 그 결과를 국회에 통지하여야 한다. 내각 총사퇴가 실시되는 첫째는 중의원에서 내각 불신임 결의안이 가결 또는 신임 결의안이 부결된 경우이다. 일본국 헌법 제69조에 의하면 ‘내각은 10일 이내에 중의원이 해산되지 않는 한 총사퇴를 하여야 한다.’고 규정되어 있다. 둘째는 중의원 의원 총선 후 처음으로 국회 소집이 있는 경우이다. 앞서 내각총리대신을 지명한 중의원의 구성원이 개선되어 내각은 그 존립의 근거를 상실한 것이 되기 때문에 새로운 국회의 신임을 다시 한 번 받드는 취지에 따른 것이다. 일본국 헌법 제70조에 따르면 ‘총선 결과 정부 여당이 다수를 차지하고 다시 동일인이 지명될 것으로 예상되는 때에도 신임의 기초를 새로이 하기 위해 내각은 총사퇴해야 한다.’고 나와 있다. 그 다음은 내각총리대신이 결핍된 경우이다. ‘내각총리대신이 사망 또는 실격(의원 의석을 상실) 등의 이유로 인하여 결석한 때에는 내각은 총사퇴하여야 한다.’고 일본국 헌법 제70조에 나와 있다. 마지막으로는 내각총리대신이 사의를 표명한 경우이다. 내각총리대신이 질병 등의 사유로 스스로 사의를 표명하는 경우가 있다. 이 경우에도 내각 총사퇴가 이루어지고 있다. 작년 아베 신조 총리가 궤양성 대장염 재발을 이유로 사임의사를 표명해 9월 14일 자민당 총재 선거에서 스가 요시히데 내각관방장관이 총재로 선출됨에 따라 국회 선출 및 나루히토 천황의 임명을 받은 9월 14일에 사퇴했다. 이렇게 내각이 총사퇴를 하고서 새로운 내각을 구성해야 하는데 이를 ‘직무집행 내각’이라 한다. 총사퇴한 내각은 일본국 헌법 제71조에 따라 새롭게 내각총리대신이 임명될 때까지는 계속해서 그 직무를 수행하도록 되어 있는데 이는 일시적으로나마 행정이 정체되는 것을 막기 위한 것이다. 총사퇴 후의 내각은 새로운 내각총리대신의 임명과 함께 소멸하는 것으로, 오로지 행정의 계속성을 확보하기 위하여 필요한 사무 처리를 하는데 그쳐야 할 것이며, 그것을 초월하여 신규정책의 실현에 적극적으로 임하는 것은 삼가야 할 것으로 여겨지고 있다고 한다.

그 다음은 내각총리대신의 지위와 역할을 말하고자 한다. 첫째는 내각총리대신의 기본 지위는 “내각의 수장”으로서 내각을 대표하는 지위에 있는 동시에 내각 전체의 통일성 및 일체성을 확보하는 역할을 지니고 있다. 이것 말고도 ‘내각총리대신은 중의원의 해산이나 중의원의원의 임기만료로 국회의원의 지위를 상실하더라도, 다음 내각총리대신이 임명될 때까지는 그 지위를 상실하지 않는다.’일본국 헌법 제71조를 통해 법적으로 총리의 지위를 보장해주고 있다. 둘째는 합의체인 내각이 행정권 담당자로서 통일된 행동을 하고 국회에 대하여 연대책임을 다하기 위해서는 내각총리대신에게 강고한 통솔력이 필요하기 때문에 이를 위해서 내각총리대신에게 강한 권한을 부여하였는데 내각총리대신이 내각 밖을 향하여 내각을 대표하여 행동할 필요가 있으므로 내각총리대신에게는 헌법상으로 국무대신의 임면권외, 내각을 대표하여 의안을 국회에 제출할 것, 일반 국무 및 외교 관계에 대해 국회에 보고하고, 행정 각부를 지휘 감독할 것 등의 권한이, 또한 내각법상, 내각회의 주재권외, 주임 대신 사이에 권한의 보고 및 행정 각부를 지휘 감독하는 것 등의 권한이 있는 경우, 내각법상, 내각회의 주재권외, 내각회의의 주재권외, 주임의 대신 사이에 권한의 대신 사이에 권한의 임면권을 부여했다. 셋째로는 내각총리대신의 임시대리가 있는데 내각총리대신에게 사고가 있는 때 또는 내각총리대신이 없는 때에는 그 미리 지정하는 국무대신이 임시로 내각총리대신의 직무를 수행하도록 내각법 제9조에 규정돼 있다. 이 규정에 따른 지정을 받은 국무대신이 내각총리대신이 해외출장이나 질병 등으로 인하여 직무수행을 할 수 없는 경우의 직무대행자가 된다. 내각총리대신의 직무대행자로서 미리 지정을 받은 국무대신은 흔히 내각총리대신 임시대리로 부르는데, 특히 내각 출범 시에 지정된 자는 속칭으로 부총리라고 부른다. 마지막으로는 주임 대신으로서의 내각총리대신의 역할이다. 내각부설치법에서는 내각부의 장은 내각총리대신으로 한다. 내각총리대신은 내각부와 관련된 사항에 관한 내각법에서 말하는 주임대신으로 하고, 내각부설치법 제6조에서는 내각부설치법 제4조제3항에서 규정하는 사무를 분담 관리한다고 명시되어 있다. 또, 또한 부흥청설치법에서는 부흥청의 장은 내각총리대신으로 한다고 명시돼 있는데 .내각총리대신은 부흥청과 관련된 사항에 관한 내각법에서 말하는 주임 대신으로 하고, 부흥청설치법 제6조에서 부흥법설치법 제4조 제2항에서 규정하는 사무를 분담 관리한다고 규정돼 있다. 내각부설치법과 부흥청설치법을 통해 내각총리대신은 행정기관의 하나인 내각부 및 부흥청의 장과 주임 대신으로서의 지위를 가지고 있다는 것을 알 수가 있다.

내각총리대신에 이어 다음으로는 국무대신의 지위와 역할을 알아본다. 가장 먼저 임면 부분을 보면 국무대신은 내각총리대신에 의해 임명되고 또한 임의로 파면된다고 헌법 제68조 제2항에 명시되어 있다. 그리고 헌법 제7조 제5호에서 이 임면을 천황이 인증한다고 말하고 있다. 이를 통해 헌법 제정 후 내각총리대신의 권한이 과거 제국 시절 내각총리대신의 권한과 천차만별인 것을 알 수가 있다. 둘째로는 주임대신으로 행정사무를 분담 관리하는 내각부 및 부흥청의 장으로서의 내각총리대신 및 각 성의 장으로서의 각 성의 대신을 「내각법」, 「내각부설치법」, 「부흥청설치법」 및 「국가행정조직법」에서 주임의 대신으로 규정하고 있다. 모든 국무대신이 반드시 어느 하나의 행정사무를 분담 관리해야 하는 것은 아니며, "무임소대신"이 존재하는 것을 방해하는 것은 아니다. 무임소대신이란 넓은 의미에서는 국무대신 중 "주임대신" 이외의 국무대신, 즉 내각총리대신 및 각 성의 대신 이외의 국무대신을 말하며, 좁은 의미에서는 앞으로 다시 국가공안위원장 등 특정 행정기관의 장이나 내각관방장관을 제외하고, 어느 행정기관에도 속하지 아니하는 국무대신을 말한다. 일반적으로 후자를 무임소대신이라고 하는 경우가 많다고 한다. 셋째는 국무대신의 권한이다. 국무대신이 주임 대신으로서 그 사무를 분담 관리하도록 되어 있는 행정기관은 내각부 및 부흥청 외에, 총무, 법무, 외무, 재무, 문부과학, 후생노동, 농림수산, 경제산업, 국토교통, 환경 및 방위의 11성이 있는데 이  행정기관의 장으로서의 각 대신은 그 부·청·성의 사무를 통괄하고, 직원의 복무를 감독하는 권한 외에 그 부·청·성과 관련된 주임의 행정사무에 대해 법률 및 정령의 제정 또는 개-폐안에 대한 내각회의 청의의 권한, 법률의 위임에 근거한 명령(부령·청령·성령), 고시, 훈령 및 통달의 권한 등을 가지고 있다. 마지막은 국무대신의 임시대리이다. 내각법 제10조에서 주임 국무대신이 해외출장이나 질병 등으로 직무수행을 할 수 없는 경우에 직무대행자(임시대리)를 두는 규정을 기재해놓았는데 주임 국무대신에게 사고가 있는 때 또는 주임 국무대신이 결한 때에는 내각총리대신 또는 그 지정하는 국무대신이 임시로 그 주임 국무대신의 직무를 실시한다.

다음으로는 내각의 기능에 대해 알아보려고 한다. 가장 먼저 천황의 조언 기관으로서의 기능을 하는데 헌법 제3조는 천황의 국사에 관한 모든 행위에는 내각의 조언과 승인을 필요로 하며 내각이 그 책임을 진다고 규정하고 있다. 천황의 국사 행위는 국회의 지명에 따른 내각총리대신의 임명, 내각의 지명에 의거한 최고재판소의 장인 재판관 임명, 헌법개정, 법률, 정령 및 조약 공포, 국회 소집, 중의원의 해산, 국회의원 총선거 시행의 공시, 국무대신 등의 임면 인증, 전권위임장 및 대사·공사 신임장 인증, 대사, 특사, 감형, 형의 집행 면제 및 복권의 인증, 영전의 수여, 조약 비준서 및 기타 외교문서 인증, 외국 대사·공사 접수, 의식의 거행이다. 그 다음으로는 행정권의 주체로서의 기능을 하는데 헌법 제73조에서는 내각은 다른 일반 행정사무 외 사무를 수행하기 위해 다음 7개의 행정사무를 내걸고 있다. 법률을 성실히 집행하고 국무를 총리할 것, 외교 관계를 처리하는 일, 조약을 체결할 것, 법률이 정한 기준에 따라 관리에 관한 사무를 관장하는 것, 예산을 작성하여 국회에 제출할 것, 헌법 및 법률의 규정을 실시하기 위해 정령을 제정할 것, 대사, 특사, 감형, 형의 집행 면제 및 복권을 결정할 것이고 또한, 헌법 제73조 외에 다음과 같은 내각의 권능을 정하고 있다. 최고 재판소의 장인 재판관의 지명 (헌법 제6조), 최고재판소의 장인 재판관 이외의 재판관 및 하급재판소의 재판관 임명 (헌법 제79조, 제80조), 국회의 임시회 소집 결정 (헌법 제53조), 의안의 국회 제출 (헌법 제72조), 참의원의 긴급 집회 청구 (헌법 제54조), 예비비의 지출 (헌법 제87조), 결산을 국회에 제출 (헌법 제90조), 재정 상황에 대한 국회 및 국민에 대한 보고(헌법 제91조)가 있다.

국무회의인 각의(閣議)는 내각법 제4조에서 결정을 함에 있어서 전 장관의 합의, 즉 각의를 통해 이루어져야 한다고 명시돼 있다. 각의의 구성원은 내각총리대신 및 기타 국무대신으로 구성되고 또한, 각의 안건을 설명하거나 각의 운영상의 서무에 종사하는 등의 이유로 내각관방부장관(정무/사무담당)과 내각법제국 장관이 배석한다. 다음은 각의 개최로 각의는 원칙적으로 매주 화요일과 금요일 총리공관 각의실에서 오전 10시부터 개최된다. 다만 국회 개원 중에는 국회의사당 내 각의실에서 오전 9시부터 개최되도록 되어 있다. 이처럼 원칙적으로 정례일에 개최되는 각의는 ‘정례각의’로 불린다. 또한, 긴급을 요하는 경우에는 일시에 관계없이 임시로 개최되는 경우가 있으며, 이를 ‘임시각의’라 한다. 이때에는 조속한 처리를 요하는 안건에 대해서는 각의서를 가지고 다니면서 각 대신의 서명(화압)을 요구하고 그에 따라 각의결정이 이루어지는 경우가 있으며, 이를 '돌아가며 각의'(持ち回り閣議)라고 한다. 셋째는 각의 부의 안건이다. 각의에 부의되는 안건은 헌법, 법률 등에 의해 내각의 직권으로 되어 있는 것(필요적 부의사항)이 많지만, 그 외에도 특별히 법령상의 근거가 없어도 행정부 내에서 일정한 방침을 확정해 두기 위한, 임의적 부의사항도 있다. 이것들이 일반 안건(국정에 관한 기본적 중요사항 등으로 내각이 의사결정을 해야 하는 것), 법률·조약의 공포, 법률안, 정령 및 인사 등의 항목으로 구분되어 처리된다. 내각법에서는 내각회의는 내각총리대신이 이를 주재하는데 이 경우, 내각총리대신은 내각의 중요정책에 관한 기본적인 방침 및 기타 안건을 발의할 수 있다.(내각법 제4조 제2항)고 규정하고, 또한 각 대신은 안건의 여하를 불문하고 내각총리대신에게 제출하여 각의를 요구할 수 있다(내각법 제4조 제3항)고 규정하고 있으며, 이 규정에 따라 각 주임대신이 내각 총리장관에게 각의를 요구하는 절차를 밟는다. 이를 각의 제의라고 한다. 또, 각의에 부의되는 안건은 그 내용에 따라 ‘각의 결정’, ‘각의 양해’, ‘각의 보고’로 처리된다. 각의 결정은 합의체인 내각의 의사를 결정하는 것에 대하여 행해지는 것이고, 각의 양해는 본래 어느 주임대신의 권한에 의하여 결정할 수 있는 사항에 속하는 것이지만, 사항의 중요성에 비추어 다른 국무대신의 의향을 나타내는 것이 적당하다고 판단되는 것에 대하여 행해진다. 각의 보고는 주요 심의회의 답신 등을 내각회의에 공표하는 경우 등에 행해진다. 넷째로는 내각의 운영이다. 내각법 제4조 제2항에서 내각회의는 내각총리대신이 이를 주재한다는 규정이 있을 뿐, 그 밖에 관해 내각을 운영하는 특별한 규정은 없다. 이 때문에 구체적인 운영방법은 오랜 관행으로 이뤄지고 있다. 의사의 진행·정리 등은 주재자인 내각총리대신의 뜻을 받아 내각관방장관이 하고 안건에 대한 설명은 배석자인 정무담당 내각관방 부장관이 한다. 각의의 의결은 다수결 방식 등을 채택하지 않고 전원 일치에 의하는 것으로 되어 있다. 이는 내각법 제1조 제2항에서 명시한 ‘내각은 행정권의 행사에 관하여 전 국민을 대표하는 의원으로 구성된 국회에 대하여 연대하여 책임을 진다.’ 것에 기초한 것이다. 각의에서 결론을 얻은 안건에 대해서는 각 국무대신이 각의서에 서명하여 의견일치 여부를 확인한다. 마지막으로는 의사내용의 공표이다. 각의에서 각 대신의 격의 없는 의견교환을 바라는 관계상 각의 의사는 비공개로 되어 있다. 또한 2014년 4월 이후의 각의에 대해서는 '각의 등의 의사기록 작성 및 공표에 대해(2014년 3월 28일 각의 결정)'에 따라 의사기록을 작성하고, 각의로부터 대략 3주 후에 총리관저 홈페이지에서 공개하고 있다. 또한, 내각회의의 개요에 대해서는 내각관방장관의 기자회견에서 발표하도록 되어 있다.

일본의 내각제에 대해 알아보며 대한민국의 경우 의원내각제의 요소를 대통령제에 가미한 정치형태를 띄고 있으나 기본 형태는 대통령제인지라 의원내각제에 대해 생소하고 잘 알지도 못한다. 중고교시절 학교에서 의원내각제를 배울 때 국민이 투표를 통해 지도자를 뽑는 대통령제와는 달리 다수당의 대표가 자동으로 수상(총리)로 배출되고 내각불신임권, 의회 해산권 등 단순한 부분만 배웠지 운영 방식이라든가 역할에 대해서는 배워본 적이 없었다. 그러나 이 조사를 통해 일본의 내각제의 역사와 특징을 알게 되었고 역사를 좋아하는 나로선 내각의 역사 부분을 조사하며 과거 제국시절 일본의 내각총리대신이 표면상으로는 행정부의 수반이었으나 실상은 천황의 꼭두각시 역할이라는 것을 알게 돼 흥미로웠다.