일본의 지방자치제도의 특징

21*01*09_김*주_일본어일본학과

1. 일본의 지방자치란

지방자치란, 일정한 지역의 주민들이 지방 공공 단체를 구성하여 국가(중앙정부)의 일정한 감독아래 그 지역 안의 공동 문제를 자기 스스로 (또는 그 대표자를 통하여) 처리하는 것이다. 2차대전 때까지는 중앙정부로부터의 감독과 많은 제약이 가해졌다. 전후 주민자치를 기본으로 한 자치제도의 개혁이 이루어졌으나 갖가지 권한과 재정적인 면에서 중앙정부의 간섭과 규제는 여전하였다.

오늘날 정부의 많은 기능은 지방정부에 의해 수행되고 있다. 특히 시민들의 일상생활과 밀접한 행정서비스와 공공재는 주로 지방정부에 의해 제공되고 있다. 고속전철의 건설과 같은 대규모 국채사업은 여전히 중앙정부에 의해 계획되고 수행되지만, 공원이나 상하수도와 같은 생활관련 사회자본의 건설은 대부분 지방정부에 위임되어 수행되고 있다. 그리고 최근에는 중앙정부와 지방자치단체의 관계에 대한 근본적인 검토를 통해 역할, 권한 및 기능의 분담 등을 시도하는 분권개혁이 추진되고 있다.

2. 일본의 지방자치 개요

국가는 공정하고 보편적인 통치구조를 유지하기 위해 국가 전체의 운영에 대해 획일적, 균일적 운영을 실시하는 것이 요구되지만, 지방 실정이나 지방에서 주민의 요망은 각 지방에 따라 다양하므로 이를 모두 동일하게 운영하는 것은 불가능하고, 지방 운영 시에는 지방의 독자성을 고려할 필요가 있다.

따라서 지방의 종합적인 운영은 지방에 맡기고 국가는 국가와 관련된 근간적인 사항을 담당하며, 국가 전체의 종합적인 조정을 도모하는 역할 분담이 이루어지게 된다. 즉, 지방자치란 국가에 의한 통치에 대립하는 측면을 가지고 있으며, 주민자치와 단체자치라는 두 가지 개념을 가진다. 그리고 주민자치는 민주주의적 측면, 단체자치는 자유주의적 측면(지방분권적 측면)으로 파악된다.

메이지 유신 이후 여러 차례의 법률 제정과 제도 정비를 통해 형성하였으며, 1947년 헌법 및 지방자치법 시행으로 진정한 의미의 지방자치를 구현했다.

- 헌법상 지방자치에 관한 규정은 제8장 제92~95조에 명기

지방자치 조직은 단체장과 지방의회의 이원제로 구성되어 있으며, 집행기관과 의결기관의 분리 원칙에 따라 양자가 상호 독립적으로 권한을 행사한다.

지방 공공단체장과 지방 의원 모두 그 지방 주민의 직접선거를 통해 선출한다. 선거에 대한 관심 제고 및 선거 일정의 중복을 피하기 위해 단체장 및 의원 선거 일정을 전국적으로 통일하여 4년에 1회, 4월에 실시(통일지방선거)하며, 1947년 4월 최초 실시 이후 2015년 4월 제18회 통일지방선거가 실시되었다.

3. 일본의 지역구분

일본의 지역을 구분하는 방법으로는 대표적으로 법정행정구역상 도도부현 시정촌 특별구가 있으며 지리적, 문화적 특성에 따라 4개의 큰 섬 홋카이도, 혼슈, 시코쿠, 규슈 또는 홋카이도, 도호쿠, 간토, 주부, 긴키, 주코쿠, 시코쿠, 규수, 8개의 지방으로 구분하기도 하는데 오키나와를 포함한 9개 지방으로 구분하기도 한다.

4. 일본의 행정구역

남북으로 3000km에 걸쳐 길게 이어져 있는 일본열도에는 각기 다른 독특한 개성을 자랑하는 47개 도도부현(광역자치단체)과 시정촌(지방자치단체)이 있다. 일본은 1970년대 확정된 행정체계를 지금까지 사용하고 있는데, 광역자치단체로는 1도(都) 1도(道) 2부(府) 43개현(県) 이 있다. 각각 도쿄도, 홋카이도, 교토부, 오사카부이며 아마 우리가 가장 많이 들어 보았을 지명이라고 생각한다. 43개의 현은 대표적으로 나가사키, 가고시마, 미에, 시마네, 돗토리, 아오모리, 후쿠오카, 히로시마 등으로 이루어진다. 기초지방자치단체로는 시(市), 정(町), 촌(村)이 있으며 시(市)는 인구 5만 명 이상으로, 중심 시가지에 전 인구의 60% 이상이 거주하며, 상공업과 기타 도시적인 업종에 종사하는 사람 및 그와 동일한 세대에 속한 사람이 전 인구의 60%이상으로, 해당 도도부현이 조례로 정하는 도시적인 시설과 요건을 갖춘 행정구역을 말한다. 정(町)과 촌(村)의 인구 기준은 도도부현에 따라 다른데, 대체로 1만 명 이상이다. 대한민국과 비교하면 정은 읍에 해당된다고 할 수 있다. 정과 촌도 시와 마찬가지로 자치단체이므로 의회를 통해 자체 규칙인 조례를 제정할 수 있다.

일본의 도도부현·시정촌을 가리켜서 지방자치단체라 일컬어지는 경우가 있다. 대개의 도도부현·시정촌은 홋카이도(北海道)를 예외로 하고, 1세기 남짓한 사이에 행정상의 필요로 그 범위(구획)가 바뀌어졌으며, 그에 응해서 주민생활도 강제로 변화되었다.

현재 일본의 자치체제도의 제도와 운영에 관한 기본적 사항은 지방자치법에 규정되어 있다. 지방자치법은 자치체의 종류를 도도부현(都道府縣) 및 시정촌(市町村)의 보통지방공공단체와 특별구(도쿄도의 23구)로 분류하고 있다. 제도상 자치체는 중앙정부와 대등한 관계에 있는 독립된 기관으로 되어 있으나, 업무의 권한이나 재정 등의 면에서 실제로는 중앙정부로부터 각종 통제를 받도록 제도화되어 있다.

또한 도도부현과 시정촌은 동격의 보통 지방공공단체로서, 양 자치체 모두 공선에 의한 자치단체장과 의회를 갖는 등 양자의 조직과 운영은 공통된 제도로 되어 있다. 그러나 지방자치법 제2조에 의하면 도도부현은 시정촌을 포괄하는 광역자치체로서 기초자치체인 시정촌을 조정하는 기능을 갖을 뿐만 아니라, 시정촌은 도도부현의 조례에 위반해서 그 사무를 처리할 수 없다는 등의 규정이 있어 실제로는 도도부현이 시정촌을 지휘·감독하고 있다.

현재 자치체의 수는 1도(都), 1도(道), 2부(府), 43현(縣), 664시(市), 1,992정(町), 576촌(村)이고, 12개의 정령지정도시(政令指定都市)가 있다. 광역지방자치단체인 도도부현은 명칭은 다르나 도(都)를 제외하고는 그 기능상의 차이는 존재하지 않는다. 기능의 차이는 기초자치단체인 시정촌에서 나타나는데, 시가 되기 위해서는 인구 5만 이상이란 요건이 필요하다. 시의 권한은 정촌과 비슷하나, 행정조직이나 업무배정에서 개별법에 의한 특례가 인정된다는 점이 다르다.

시 중에는 정령지정도시가 있는데 이것은 인구 50만 명 이상의 시로 대도시 행정의 특수성을 살릴 수 있도록 행·재정상의 특례를 인정한 것이다. 실제로는 인구 100만 이상의 대도시가 지정되는 것이 보통이다. 정령지정도시에는 부현 또는 지사가 가지고 있는 업무권한 중 복지·위생·도시계획 등 18항목의 업무가 포괄적으로 이양되고 도도부현과 같은 취급을 받는다. 시의 업무를 분담시키기 위해 시를 몇 개의 구(區)로 나누고, 각 구에는 구청을 설치하여 구청장 이하 시 직원을 배속시킨다.

일본 헌법 제94조는 지방공공단체는 그 재산을 관리하고, 사무를 처리하며, 행정을 집행할 권능을 가지며, 법률의 범위 내에서 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있으며, 지방공공단체가 지방과 관련된 재산권, 행정권(공권력을 가진 자) 및 입법권을 보유할 것을 규정하고 있다.

지방의회는 주민의 직접선거로 선출된 의원으로 구성된 자치체의 의결기관으로 중앙의 국회에 해당하는 기관이다. 지방자치법에 의하면 도도부현·시정촌·특별구의 의회는 공통의 제도를 갖는 지방의회를 설치하도록 되어 있다. 지방의회의 권한은 조례의 제정 및 개폐, 예산의 결정, 계약의 체결, 결산의 인정, 자치체 집행업무에 대한 검사·검열 및 감사 청구권 등 광범위하다. 국회와 같이 상임위원회 중심으로 운영되고 있다.

그러나 지방의회는 자치단체의 장과 함께 자치체의 가장 중요한 기관이지만, 실제로는 자치단체장이 제안하는 의안을 심의하는 것이 주된 기능으로서 의회 본래의 기능과 역할을 충분히 해내지 못하고 있다는 지적이 있다. 이러한 지방의회의 기능으로는, 우선 지역사회의 다양한 쟁점을 정치과정에 수렴시키고, 이러한 쟁점들에 대한 정책 우선 순위를 부여하며, 자치단체장과의 경쟁관계를 통하여 자치체의 공적의사를 형성해나가는 것이다.

5. 도도부현과 시정촌 역할 구분

도도부현과 구시정촌은 광역자치단체 지방자치단체를 구분하는 것인 만큼 다른 역할을 가지는데 도도부현은 보다 넓은 범위에서 정책을 반영 시행하고 구시정촌에서 포함하지 않는 범위의 역할을 가지고 있다. 반대로 구시정촌은 도도부현에서 포함하지 않는 구시정촌내 사람들을 위한 정책을 반영 시행하고 있다고 한다. 안전분야로 보자면 도도부현이 경찰서, 구시정촌이 소방서를 주로 구분하여 운영하고 있다. 환경관리 차원에서 도도부현은 산업 폐기물을 처리하는 역할을 가진다고 볼 수 있고 구시정촌은 개개인으로부터 나온 쓰레기를 처리한다고 한다. 의료복지 측면에서 도도부현이 아동복지와 병원, 약국등을 관리하고 있으며 구시정촌은 노인 복지와 지역 보험관리 또는 국가 의료보험의 반영에 중점을둔 정책을 시행한다고 한다. 교육적 측면에서 도도부현은 고등교육을 담당하고 구시정촌이 초, 중등 교육을 중점으로 정책을 시행한다고 한다.

일본 지방자치법(2조 제 5항) 규정에 따른 도도부현의 역할을 보며 정리하자면

광역지자체인 도도부현은 사무처리에 관해 첫째 광역지자체 범위에 걸치는 것, 둘째 시정촌에 관한 연락 조절에 관한 것, 셋째 규모 혹은 성질에서 시정촌이 처리하는 것이 적절하지 않다고 인정되는 것 (즉 광역지자체가 처리하는 것이 맞다고 판단되는 것) 이다. 이외 지방공공단체의 사무 중 ‘도도부현이 처리할 것‘을 제외한 사무를 시정촌이 맡게 된다. 다만 도도부현이 처리할 사무업무 중에서 ’보완사무‘에 대해서는 시정촌은 해당 시정촌이 ’규모 및 능력에 따라서 이것을 처리 할 수 있다‘ 라고 규정되어 진다. 예를들어 아이치현의 경우 아이치현에서 실시하고 있는 행정사무사업중에서 제일 큰 비율을 차지한 것은 ‘광역사무’로 나타났고 그 비율은 약78%이다. 이어서 보완사무 및 시정촌 지원 사무가 약20%, 연락조절사무가 약 2%인 것으로 결과가 나타났다.

4. 시의 구분과 정령지정도시

정령지정도시는 인구수 50만 이상인 시 중에서 정령으로 지정되며, 중핵시는 요건 인구 30만 이상인 시의 신청에 의하여 정령으로 지정된다. 시행시, 특례시는 지방자치법의 일부를 개정하는 법률에 의하여 특례시 제도의 폐지 시 현재 특례시인 시이다. 특례시 제도는 요건 인구 20만 이상인 시의 신청에 의하여 정령으로 지정된다. 그 외의 시는 인구수 5만 이상 특히 정령지정도시는 광역지자체인 도도현에 속하지만, 경찰, 광역도로, 광역하천 등의 사무를 제외하고는 그 권한을 대폭 이양받아 도도부현에 준하는 권한을 행사하며, 산하에 ‘자치권이 없는’ 행정구를 둔다. 정령지정도시의 행정구에는 사무소(구청)를 두고, 구청의 장은 해당 도시의 공무원 중에서 시장이 정한다. 2017년에 70만 명 미만으로 인구가 감소한 시즈오카시 외에 모든 정령지정도시는 인구가 70만명 이상이며, 대한민국의 시와 비교하면 인구규모상 광역시와 특정시에 해당한다. 정령지정도시는 행정구조 면에서는 광역자치단체인 도도부현에 속하고 자치권이 없는 행정구를 두기 때문에 대한민국의 특정시와 비슷하지만, 자치권 행사의 측면에서는 도도부현에 준하는 광범위한 자치권을 행사한다는 점에서 대한민국의 광역시와 비슷한 것을 알 수 있다.

특별구는 시정촌과 같은 동급으로 지방자치단체의 개념이지만 시정촌 내에는 존재하지않는다. 지방공공단체 특별‘구’는 대도시의 일체성 및 통일성 확보의 관점에서 도입된 제도로 지방공공단체의 조합, 재산구, 지방개발사업단 등 특정한 목적을 위하여 설치되었음 특이한 점은 일본에는 우리나라의 읍, 면, 동, 리 와 같은 행정구역은 정해져 있지 않고 하위단위를 시, 정, 촌으로 구분하며 정과 촌이 합쳐져 시로 승격하는 경우가 대부분이다. 2001년 우라와시와 요노시 그리고 오미야시가 통합하여 13번째 정령도시가 된 것이 대표적이다.

일본의 도도부현 구 시정촌의 특징이 대한민국과도 크게 다를 것은 없을 것이라 생각 했었는데, 생각보다 조직적이고 구체적인 것을 알게 되어 많이 놀라웠다. 특히 특별구 와 도도부현(광역지자체) 구 시정촌(기초지방자치단체)의 역할이 아주 세분하게 구분되어 각자의 역할이 나뉘어 국가를 잘 유지하고 있다는 것이 신기했다.

. 출처 및 참고자료

1. 위키피데아‘地方自治’ https://ja.wikipedia.org/wiki/%E5%9C%B0%E6%96%B9%E8%87%AA%E6%B2%BB#%E5%9C%B0%E6%96%B9%E5%85%AC%E5%85%B1%E5%9B%A3%E4%BD%93%E3%81%AE%E6%84%8F%E7%BE%A9

2. 마이니치신문사 ‘도도부현’https://mainichi.jp/articles/20110411/mul/00m/010/040000c

3. 東京都 - Wikipedia http://me2.do/FObSGQHK

4. 일본 총무성 ‘지방공공단체의 구분에 대하여’https://www.soumu.go.jp/main_sosiki/jichi_gyousei/bunken/chihou-koukyoudantai_kubun.html

5. 아이치현 ‘도도부현 역할과 구시정촌 역할의 차이점’

https://www.pref.aichi.jp/kikaku/bunken/torikumi/houkoku-youkou/pdf/5.pdf

6. 지방의회 (새로운 일본의 이해, 2005. 3. 2., 공의식)

https://terms.naver.com/list.naver?cid=62069&categoryId=62069