행정학개론 (1주)

☆ 행정의 개념

1. 행정개념 정의의 어려움

1) 행정의 한계가 입법, 사법과 관련하여 불분명하다.

예) 행정부에서도 법을 제정할 수 있다.

2) 행정의 내용이 계속 확대되고 있다.

예) 주택생활과, 복지지원과, 위생과, 녹색환경과, 도시경관과, 건축과, 지        적과, 교통과

※  남구청 → 검색(부서)→ 부서별연락처→왼쪽 상단 조직도 및 업무안내 :      참고

※  왈도(Waldo) : 행정을 한 문장으로 정의하려는 것은 지적마비를 초래할     뿐이다 administer (어원: 집행과 봉사의 의미가 포함)

예) 절대주의 국가(경찰국가) → 근대입법국가(야경국가, 소극국가, 자유국가) →현대행정국가(직능국가, 적극국가, 급부국가: 지원, 규제, 경제안전, 사회복지-1930대 시장실패)→ 신행정국가(규제국가: 작지만 강한 정부- 1970년대 정부실패)

2. 행정의 개념

비고	행정법학	행정학
학문대상	당위연구(행정규범)	존재연구(행정현실)
행정성격	형식, 규범적, 정태적	실질, 현실, 동태적
시기	18-19세기(근대입법국가)	20세기(현대행정국가)
주요관심	소극적으로 행정의 한계를 통하여 국민의 권익보호	적극적으로 행정목적을 달성하기 위한 능률 행정의 합리화에 관심

1) 행정법학적 행정개념

(Locke, Montesquieu: 권력분립이론을 배경으로 입법과 사법이 대립되는 관점에서 성립- 유럽에서 발달)

(1) 삼권분립적 공제설(소극설) : W. Jellinek(엘리네크)

입법도 사법도 아닌 나머지 일체의 국가작용 : 입법(법정립), 행정(법징      행), 사법(법선언)

(2) 국가목적실현설(적극설) : F. Fleiner(플레너), O. Maayer(마이어)

행정이란 법의 테두리 안에서 법의 규제를 받으면서 국가 목적을 현실적으로 또는 적극적으로 실행하는 계속적인 국가활동(결과실현설: 양태설)

(3) 법함수설(기관양태설, 법단계설) : A. Merkl(머클)

입법, 행정, 사법 간의 본질적인 차이는 없고 그 작용을 담당하는 기관의 양태상의 차이만 있다(입법: 합의제기관, 사법: 독립기관, 행정: 계층제)

(1)-(2) : 구별긍정설 ,   (3) 구별부정설

2) 행정법학적 개념의 비판

(1) 과거에는 권력분립을 전제로 하였지만 행정우위 현대국가에서는 현상과      괴리 발생

(2) 권력분립의 전제는 행정을 단순한 법령구체화 및 관리작용으로 인식 하     여 현대국가에서의 고도의 정책결정 및 거버넌스의역활 등 행정의 기능     적 변화를 충분히 파악하기 어렵다.

예) 입법 : 대통령령, 총리령....

사법 : 행정심판의 재결, 소청심사위원회의 재결

행정학개론 (2주)

3. 행정학적 행정개념

19C 정치우위론(행정의 미분화)

1) 행정관리설(1880-1930: 기술적 행정학)

(1) 성격 : 고전적 행정학(기술적 행정학) - 행정은 이미 수립된 법이나 정             책을 구체적으로 집행하고 관리하는 기술적 과정으로 파악

정치행정이원론, 공사행정일원론

(2) 배경 : 엽관주의 폐해극복과 실적주의의 확립, 과학적관리론의 영향, 진             보주의 개혁운동(능률성, 전문화 강조), 행정학의 독자성 강조

(3) 학자 : W. Wilson(윌슨), L.D. White(화이트),Goodnow(굿나우)

※ 엽관제도: 교재 469-470참고

※ 과학적 관리론 : 19세기 말부터 20세기 초엽 미국에서 산업자본주의가 전개됨에 따라 일어난 일련의 기업경영 및 생산과정 과학화 운동과 고전적 조직이론이 접목되면서 구축된 관리이론을 말한다. 테일러(F. W. Taylor) 등에 의해 대표되는 과학적 관리학파는 ‘절약과 능률’을 행정의 가장 중요한 가치 기준으로 삼고, 정치·행정분리론을 토대로 하여 행정 고유 영역의 활동을 규율하는 과학적 원리와 합리적인 관리기법을 탐구했다.

2) 통치(정치)기능설(1930대 후반: 기능적 행정학)

(1) 성격 : 기능적 행정학, 정치행정일원론, 공사행정일원론

행정은 사회문제를 처방하기 위한 적극적인 가치판단 기능 중시

(2) 배경 : 경제공황극복(시장에 대한 정부의 개입 강화), 정책형성 및 위임             입법 강화(명령, 규칙), 사회적 목적 실현(민주성 강조), 행정의             가치지향성· 기술성<처방성> 중시

(3) 학자 :  Dimock(디목), Appleby(애플비), Waldo(왈도), Selznick(셀지니             크), Gaus(가우스), Riggs(리그스)

3) 행정행태설(1940년대) : 행정인에 대한 관심

(1) 성격 : 정치행정새이원론(행정은 가치결정과 사실결정으로 구분하고 행             정의 과학화를 위하여 연구대상을 사실결정에 국한),

공사행정새일원론(행정의 과정을 중시하여 행정과 경영은 본질적             인 차이는 없다: 경험중심의 행정의 과학화 강조)

행정은 합리적인 의사결정 형태이다.

(2) 배경 : 유럽학자들의 영향, 원리접근법에 대한 비판(굴릭:postcorb)

(3) 학자 : Simon(사이먼: 행정행태론), Banard(버나드)

4) 발전기능설(1960년대: 발전행정론)

(1) 성격 : 정치행정새일원론(행정우위론적), 공사행정새이원론

행정은 국가목표를 설정하고 이를 집행하는 과정으로 파악

행정의 사회변동대응 능력 향상, 행정의 효과성 중시

(2) 배경 : 1960대 후진국의 경제발전을 위한 행정의 적극적이고 능동적인             역할 강조(개발도상국의 압축성장)

(3) 학자 : Esman(이스만), Weider(웨이디너)

5) 정책화기능설(1970년대: 신행정론)

(1) 성격 : 정치행정새일원론, 공사행정새이원론

행정은 국가목표를 설정하고 이를 집행하는 과정으로 파악

행정의 정책지향성 및 가치지향성 강조

형평성 강조

(2) 배경 : 선진국의 급박한 사회문제해결(미국 흑백인종문제, 베트남참전)

(3) 학자 : D. Easton(이스튼), Lasswell(라스웰)

6) 거버넌스설(1980년대: 신공공관리, 뉴거버넌스)

(1) 1970년 서유파동으로 인한 정부실패이후 정부실패를 해결하기 위한 다       양한 대안 제시 노력

① 신공공관리론(NPM: New Public Management-행정의 경영화, 시장화)

성격 - 신자유주의 신보수주의

내용 - 시장기법 도입하여 규제완화, 복지축소, 민영화 등을 통하여 정부            기능축소 주장

② 신국정관리론(New Governance- 네트워크를 통한 참여와 협력을 중시하     고 시민에 대한 봉사 강조)

성격 - 참여주의, 공동체주의(1990년대)

내용 - 다양한 사회 구성주체 간 신뢰와 협력을 근간으로 네트워크 및              공동체 중시

행정은 정부의 독점적 통치가 아니라 정부, 준정부, 자원봉사조직 등        다양한 세력에 의한 참여적 협력적 공공활동(공동생산)

※ 신공공관리론과 신국정관리론의 차이점 : 신공공관리론은 행정의 정치성      을 배제하고 시장기법 중시, 신국정관리론은 행정의 정치성을 인정하고      시민에게 봉사하는 정부 역할 강조

4. 행정의 개념정의

1) 광의의 개념 : 조직목표를 달성하기 위한 협동적 노력(사이먼)

2) 협의의 개념 : 공익을 추구하기 위한 정부관료제(정부)의 활동

3) 현대적 의미의 행정개념 : 공공문제를 해결하기 위한 공공서비스의 생산          과 분배와 관련된 정부의 제반활동 및 상호작용(정부, 시장, 시민사          회 등의 집합적 노력)

☆ 정치와 행정

1. 정치행정이원론(기술적 행정학)

1) 의의 : 행정의 정치적 성격을 부인하고 행정은 정책을 능률적으로 집               행하기 위한 관리·기술적 현상으로 파악

2) 배경 : 엽관주의 폐해 극복과 실적주의 확립, 행정국가화 현상, 과학적              관리론 영향(능률 강조), 진보주의 개혁운동 영향(사회약자를 행              정이 보호), 권력분립 등

3) 특징 : 기술적 행정학(행정은 능률적인 집행을 위한 관리기술)

기계적 능률성 강조, 규범적 처방적 이론(능률적인 행정을 위한)

원리접근법 중시(공식구조와 행정원리 중시)

4) 공헌 : 행정학의 독자성 확보, 행정의 전문성 및 능률성 향상, 실적주의             확립의 이론 제공

5) 한계 : 현대행정국가 현상과 불일치, 환경요인을 고려하지 못한 폐쇄체            제적 관점

6) 관련이론 : 과학적 관리론, 관료제론, 행정관리론

2. 정치행정일원론(기능적 행정학)

1) 의의 : 행정의 정치적 성격을 인정하고 행정의 정치적 기능을 중시

2) 배경 : 경제대공황 극복, 위임입법 증가(행정의 전문화, 복잡화)

3) 특징 : 기능적 행정학, 민주성과 사회적 능률성 중시, 규범적 처방적 이             론

4) 공헌 : 행정의 사회문제 능력 중시, 민주행정에 구현, 행정의 영향력 범              위 확대

5) 한계 : 행정의 정체성 위기(행정과 정치의 구분 어려움)

행정의 관리기술적 성격 경시

6) 관련이론 : 통치기능설

3. 정치행정새이원론

1) 의의 : 정치는 가치판단을 행정은 사실결정을 한다고 구분

2) 배경 : 행정학 연구의 과학화

3) 특징 : 행정의 정책결정에 대한 기능 인정

4) 관련이론 : 행정행태설

4. 정치행정새이원론

1) 발전행정론 : 저개발국의 압축성장을 행정의 발전목표로 설정하고 집해                   해야 한다는 행정우위적 정치행정일원론

2) 신행정론 : 서구의 사회문제 해결위해 행정의 적극적 역할 강조

3) 신공공관리론 : 정책과 집행을 구분하고 정책은 시장에 위임

5. 현대의 정치행정 관계

현대는 정치와 행정은 혼합형 관계 형성, 한국의 경우 행정우위론적 정치 행정일원론의 관계 형성

☆ 행정과 경영

구분	행정	경영
목적	공익	사익
주체	국가	개인
권력수단	강제적	공리적
재화의 성격	공공재	사적재
비용부담	조세부담	수익자 부담
독점성	있음	없음
서비스 질	낮음	높음
법적규제	강함	낮음
환경의 영향	강함	약함
평등성	적용	배제
영향범위	광범위(전국민)	한정적(고객)
공개여부	공개	미공개
고객의 요구	비자율성 타율성	자율성
경직성	강함	약함
윤리성	강함	약함
정치권력성	강함	약함
공공성	강함	약함
책임성	강함	약함
성과측정	곤란	용이
능률의 척도	사회적 능률	기계적 능률
시간제약	약함	강함
기술변화	둔감	민감
신분보장	강함	약함
결정속도	낮음	높음

1. 행정과 경영의 차이점(상대적·정도상의 차이)

2. 유사점

1) 관료제적 성격, 2) 관리기술, 3) 합리적 의사결정, 4) 협동행위

5) 목표달성을 위한 수단

3. 최근의 행정과 경영의 관점

1) 의의 : 양자가 융합되고 있어 구별의 정도는 상대적 차이에 불과하다.

(공사행정일원론 입장)

2) 이유 : 기업의 거대화와 정치적 영향력 확대(다국적 기업)

기업의 사회적 책임 강조(공공성 간조)

공공서비스 주체의 다양화(제3섹터, 공동생산 등)

행정의 경영화(감축관리, 민영화 등)