		Report 제목 : 지방정부의 주민참여 현황과 한계 ‘청주도시계획 수립과정’ 과 목 명: 지방행정론 담당교수: 이 승 철 교수님 학 과: 행정학과 학 번: 20906840 이 름: 2012. 5. 31

지방정부의 주민참여 현황과 한계

‘청주도시계획 수립과정’

- 목    차 -

Ⅰ. 주민참여란-------------------------------1

Ⅱ. 주민참여사례(청주도시계획 수립과정에서의 주민참여사례)-3

1. 계획수립의 배경

2. 과거의 도시계획과의 차별성

3. 주요 추진사항

Ⅲ. 청주시 주민참여 사례의 특징 및 시사점--------------7

1. 개혁성

2. 공공성

3. 효과성

Ⅳ. 그 외의 주민참여----------------------------10

1. 주민참여예산제

1)

(1)

①

Ⅴ. 평가--------------------------------------12

<참고자료>

Ⅰ. 주민참여란

주민참여란 지역 주민들이 정책결정이나 집행 과정에 개입해서 영향력을 행사라는 일련의 행위를 말합니다. 행정참여라고도 하는 주민참여는 정부정책 중 어떤 특정 지방자치단체에 관련되는 문제이거나 또는 그 지방자치단체 자체의 정책과정에 대하여, 그 지역 내의 주민이 요구·교섭·투표 등을 통해 관여하는 일 또는 그 관여 행위를 주민참여라 합니다. 최근 들어 주민참여의 필요성이 강조되고 있습니다. 그 이유는 첫째, 대표민주제의 불충분한 점을 보완하기 위해서입니다. 두 번째, 행정기관으로 하여 정책을 본래 취지에 맞게 집행하도록 하기 위함 입니다. 그리고 세 번째, 대중의 의견을 정책에 반영하기 위함입니다. 넷째는 주민들로 하여 정치에 관심을 갖도록 하게 하기 위함입니다.

이러한 주민참여의 사례를 통해서 주민참여의 현황과 한계에 대해서 알아보고자 합니다. 사례로는 청주시의 청주도시계획 수립과정을 선택하였습니다. 그 이유는 청주시는 전국 최초로 시민참여기본조례를 제정하여 풀뿌리 주민참여의 새로운 모델을 제시하는 등 시민참여 제도가 앞서가는 지자체로 인식되어 왔기 때문입니다.

Ⅱ. 주민참여사례(청주도시계획 수립과정에서의 주민참여사례)

청주시 도시기본계획 수립과정에서의 주민참여

청주시에서는 1998년 2016년 도시기본계획을 수립하여 건설교통부 승인을 받은 지 2년만에 중앙정부의 청주광역도시권지정, 청주권개발제한구역(Green Belt) 전면해제 발표와 도시계획법 전면 개정 등 여건변화에 따라 도시기본계획을 수정함과 동시에 재정비수립에 착수하였다.

『2021 청주도시기본계획및재정비』수립의 주요한 과제인 개발제한구역 해제는 1973년 지정하여 28년동안 개발을 제한하여 사유재산권 침해라는 헌법 불합치 결정으로 해제하게 되었으며 그간 사유재산권 제약으로 억눌려 왔던 주민욕구 분출의 계기가 되었음에도 강력한 규제로 그 동안 보호 될 수 있었던 자연적, 생태적 환경에 대한 가치와 사유재산이라는 가치의 상충이 표면화되는 계기가 되었고, 이를 올바로 수행하기 위한 민주성과 객관성의 확보가 관건이 되었다.

또한, 1981년 도시계획법 전면개정에 따른‘공청회제도’,‘공람제도’등은 주민참여의 관점에서 보면 많은 문제점을 가지고 있다. 대개의 주민 공람이 관에서 발행하는 관보(官報)와 한, 두 개의 일간지에 게재하는 방법으로 알리게 되는데 특별히 관심을 갖지 않으면 신문의 한 모퉁이에 실리는 작은 공고문을 찾아 확인하기란 불가능하기 때문이다. 또한, 계획안으로 인하여 발생하는 변화나 재산상의 영향이 어떤 것인지를 일반 주민의 입장에서는 제대로 알기가 어렵기 때문이다. 이러한 형식적인 초기의 주민참여 과정은 대부분의 도시에서 현재까지 완전히 해결되지 않은 상황이다.

이러한 모순을 극복하고 실질적인 '주민에 의한 도시계획'을 수립하고자 『2021 청주도시기본계획 및 재정비』에서는 계획수립과정에서의 주민참여가 우선적으로 선행되어져야 할 과제임을 인식하고 계획수립과정에서의 주민의 새로운 참여 형태를 모색하여 지속적으로 실천하고 있다.

1. 계획수립의 배경

◦ 도시계획법제의 개편에 따른 상,하위 계획의 역할 변화

- 도시계획법령의 개정에 따라 광역도시계획 - 도시기본계획 - 도시계획의 계획체제 확립

- 청주광역도시권 지정 및 청주 권 광역도시계획의 수립에 따라 도시기본계획을 수정 할 필요성 대두

◦ 개발제한 구역의 전면해제에 따른 보전방안 수립 필요

- 개발제한구역 제도개선 방안에 따라 개발제한구역 전면 해제대상 도시에 포함됨.

- 도시성장의 축을 재 설정하고 공간구조를 개편할 필요성 대두

◦ 주민참여에 의한 도시정비 및 관리

- 지방자치단체가 성숙되어 가면서 주민의 이해와 지지 없이는 도시정책의 추진이 어려워지고 있음.

- 주민이 도시정책 수립과정에 능동적으로 참여하면서 미래 사회를 만드는 주체로서의 역할을 수행하는 방향으로 사회적 여건 성숙(특히, 주민참여가 도시정비 및 관리차원에서 더욱 더 중요하게 됨)

2. 과거의 도시계획과의 차별성

1) 과거의 도시계획

◦ 지금까지의 도시기본계획

∙ 청사진적 계획의 한계 : 모든 도시에 예외 없이 청사진적 도시계획으로 유연성이 없고 중립적이지도 않음

∙ 물리적 계획과 비 물리적 계획의 불균형 : 토지이용계획, 교통물류계획 등은 지나치게 상세하나 비 물리적 부문계획 소홀 : 유연성 부족

∙ 계획목표 실현을 위한 수단부재

- 都市尙을 도시기본구상도로 제시하고 있으나 이를 실현하기 위한 위계별, 단계별 실천수단을 제시하지 않고 있음

∙ 단기적이고 이해타산적으로 좌우되고 지속성과 안정성 결여

∙ 주민참여 미흡

- 입안과정에서의 주민참여가 이루어지지 않아 공람기간 중에도 주민참여가 미비

2) 2021년 청주도시기본계획

(1) 정책계획을 지향한 청주시기본계획

◦ 우리나라 최초의 정책계획 및 전략계획으로서의 도시기본계획

- 현황 분석 및 문제 진단, 목표 및 기본방향, 정책과제 및 실천전략, 실천프로그램 및 단계별 주요 실천 프로그램

◦ 단계별 실천프로그램을 제시하여 실행력 향상

- 주요 실천계획의 실행시점을 5년단의 4단계로 구분 제시하여 계획목표의 실행 가능성을 높이고 도시계획의 수립,수정의 지침계획으로 활용

(2) 친 환경계획 이념과 실현

◦ 개발과 양적 도시성장 지향의 관성

- 기존 도시기본계획은 도시화에 다른 개발과 양적 도시성장 추구

◦ 친 환경성을 지향한 청주도시기본계획

- 자연환경의 훼손과 새로운 개발을 최소화하는 토지이용전략 채택

- 객관적, 중립적 평가를 통한 개발제한구역 해제지역에 대한 친환경적 관리방안 제시

(3) 입안의 전 과정에 대한 주민참여 확대

◦ 연구진에 시민단체포함

◦ 지속적 대화와 협의 주민과의 간담회, 설명회 개최

◦ 현장조사시 주민참여 의견제시

◦ 공포단계에서 평가회 개최  ⇒ 갈등해소에 크게 기여

청주 도시기본계획 수립 당시 주민들이 도면을 살피며 현장조사를 하고 있다. [희망제작소 제공]

3.  주요 추진사항

1) 도시기본계획 재정비 수립 범위

◦ 위    치 : 청주시, 청원군 일원

◦ 기준연도 : 2020년도

◦ 목표년도 및 계획인구

- 기본계획 : 2021년도 (계획인구 850,000명)

- 재 정 비 : 2011년도

◦ 도시계획구역 면적 : 274,309㎢ (청주 152,756㎢, 청원 121,553㎢)

◦ 개발제한구역 면적 : 182,559㎢ (청주 66,358㎢, 청원 116,200㎢)

2) 주요 추진과정

◦ 2000.  9. 25. :『청주시 도시기본계획 및 재정비』연구용역 착수

◦ 2000. 11. - 2001. 10. : 제1차～20차 개발제한구역 주민간담회 개최

◦ 2000. 12. - 12. 16. : 제1차 개발제한구역 현장조사

◦ 2000. 12. 6. : 청주시민회 연구용역 계약체결 (주민공동체 조성방안)

◦ 2000. 12. 6. : 청주경실련 연구용역 계약체결 (도시계획 목표와 비젼설정)

◦ 2001.  3.    : 제2차 개발제한구역 현장조사

◦ 2001.  6. 7. - 6. 11. : 개발제한구역 해제기준 환경평가 사전공개 및 계획내용 협의

◦ 2001.  6. 19. : 도시기본계획재정비 주민공청회

◦ 2001.  8. 29. - 9. 13 : 주민의견 수렴에 대한 제3차 현장조사

◦ 2001. 10. : 입안결정

◦ 2001. 10. 15. : 공람 후 의견반영 결과에 대한 주민평가 및 협의회

◦ 2001. 10. 16. - 10. 26 : 제4차 개발제한구역 현장조사

◦ 2001. 12.  3. : 청주도시기본계획 및 도시계획 주민평가회

Ⅲ. 청주시 주민참여 사례의 특징 및 시사점

1. 개혁성

◦ 도시기본계획 수립과정의 개선 : 획기적인 주민참여 유도

∙ 기존의 입안과정에서는 시민참여가 배제되었으나 입안 단계에서부터 연구진에 시민을 참여시키고

∙ 주민간담회와 설명회를 개최 및 계획수립 결과에 대한 주민평가회 개최

∙ 현장조사 시 암행답사를 지양하고 사전에 마을이장 또는 통장에게 연락하면 통, 마을대표가 주민을 소집하는 등 주민이 직접참여 의견제시

◦ 상세도면의 적극적인 활용

∙ 1/5,000 상세도면 활용과정에서 종전까지 비공개로 처리하던 것을 공개할 때 일부에서 사전 유출로 인한 부동산 투기 등 부작용을 우려했으나 일부만 공개하면 문제될 수 있으나 모든 이에게 공개하면 문제가 없다는 적극적인 사고로 공개결정 (부작용 발생되지 않음)

◦ 객관적인 기준에 의한 의사결정체제 도입

∙ 전국 최초로 지리정보시스템(GIS)의 적극적 활용

∙ 현장조사 시 1/5,000도면을 1/1,000로 확대하여 주민편의 제공

∙ 환경평가검증 , 주제도 통합을 통한 정확한 현황분석과 대안작성 및 평가

∙ 주민의 참여라는 의사결정에 객관적인 기준을 제공함으로서 유연하고 신속한 대처가 가능하게 됨

◦ 주민참여형 경관형성기본계획: 지역문제를 주민 스스로 해결하는 발판마련

∙ 지방자치단체에서 추진하기 어려운 것을 지역주민 스스로 해결 하려는 발판마련

∙ 학교 담 허물기, 꽃길조성, 상가지역 정비 (간판정리, 소음, 차 없는 거리조성, 공동 주차장 설치 등)

2. 공공성

◦ 수립과정의 민주적인 절차를 구축 추진

∙ 입안에서부터 확정까지의 전 과정에 대한 주민의 적극적인 참여와 의사 개진

∙ 교학사가 2003년도 중학교 3학년 사회교과서에『민주와 시민참여』라는 단원으로 수록

◦ 적극적인 주민참여 의견반영

∙ 과거의 도시계획재정비 시는 입안과정에 주민참여 배제로 공람시에도 주민참여가 미미

∙ 주민참여가 이루어짐으로써 거의 모든 이해관계자의 참여와 공람

(공람자 수 2,281명/1,400여건의 민원 중 88.97%반영 해결)

◦ 행정의 투명성 제고

∙ 도시계획 수립과정에서 전 주민이 참여할 수 있는 기회제공으로 투명성을 제고

(주민이 결정되는 부분까지 사전에 인지)

∙ 평가회로 인해 최종 결과에 대한 주민반응 측정가능(우호적인 분위기로 평가회를 개최)

◦ 주민참여형 경관형성기본계획

∙ 시민이 주체가 되어 지역문제 해결 : 28개동 160여개 주민자체 진행사업 발굴

3. 효과성

◦ 본 계획의 수립 시 주민갈등 사전해소 ⇒ 건설교통부에서 우수사례로 지정 전국 파급예정

∙ 민원을 제기한 갈등유형을 보면 입안자가 주민의 사정을 파악하지 못한 것과 주민 들이 계획을 몰라서 하는 2가지 유형이 있으나 이를 동시에 해결

- 종전까지는 계획수립 시 공원 지정지역 주민들의 반발이 가장 컸음

- 쾌적한 도시공간 조성을 위한 공원지역 지정면적이 전체 면적의 19.8%로 전국 최고

- 개발이 금지된 보전녹지 지역의 지정이 당해 주민에게 많은 불이익이 되나 적극적인 주민참여를 유도하여 당초 배분의 원칙에 상회하여 지정이 가능하였음

∙ 도시별 1인당 공원규모

구 분	인 구 (천인)	도시계획구역 면 적 (㎢)	공 원 (천㎡)	공 원 율 (%)	1인당공원 면적 (㎡)	비 고
청 주	740	274.31	54,294	19.8	73.4	재정비
서 울	10,321	1,605.95	105,534	6.6	10.2
부 산	3,831	950.82	53,170	5.4	13.9
대 구	2,517	919.60	55,550	6.0	22.1
인 천	2,524	723.02	44,110	6.1	17.5
대 전	1,368	555.69	49,540	8.9	32.6
광 주	1,360	744.22	16,684	2.2	12.3
수 원	912	139.09	9,904	7.1	10.9
제 주	274	132.69	7,397	5.6	27.0
창 원	518	221.52	13,693	6.2	26.4
춘 천	249	334.82	5,821	1.7	23.4

◦ 오류의 정정

∙ 산간벽지 등 경지정리가 안된 지역이 농업진흥지역으로 묶여 있는 것에 대한 오류정정(어느 정도 주변여건이 정비된 것은 그대로 두고 여건 불비된 것은 해결하고 경지정리가 완료된 농업진흥구역은 생산녹지로 지정)

∙ 연구진과 주민이 공동으로 건교부에 문제제기 해결

◦ 환경평가 등급 결과에 대하여 주민과의 협의에 의한 조정이 가능

∙ 2등급은 보존녹지, 4,5등급은 자연녹지, 3등급은 보존녹지, 자연녹지 등 등급에 따라 하나로 지정할 수 있음

◦ 주민참여형 마을 조성으로 업무의 효율성 기여

∙ 지방자치단체에서 해결이 곤란한 사업을 지역주민 스스로 해결

∙ 주민참여형 마을 조성으로 각종규제(간판정비, 소음, 차 없는 거리조성 등)를 마찰 없이 해결

∙ 내 마을 사랑하는 마음 고취

∙ 쾌적한 환경조성으로 생활의 불편해소 (꽃길조성, 학교, 공동주택, 담 허물기 등)※ 개발이 금지된 보전녹지 지역의 지정이 당해 주민에게 많은 불이익이 되나 적극적인 주민참여를 유도하여 당초 배분의 원칙에 상회하여 지정이 가능하게 되었음

Ⅳ. 그 외의 주민참여

1. 주민참여예산제

주민이 시 예산의 편성과정에 직접 참여함으로서 시 예산의 투명성과 효율성을 높이고 주민들로 하여금 재정운영에 직접 참여하여 재정을 운영함으로서 재정 민주주의를 실현하고자 2011년 9월부터 주민참여예산제 의무화가 진행되었습니다. 이러한 주민참여예산제에 대한 주민의 참여와 이해를 돕기 위해서 대전시, 용인시 등 여러 시에서 예산학교를 진행하고 있습니다. 하지만 긍정적인 방향과는 대조적으로 또 다른 한계가 존재 합니다. 그 예로 목포시의 현행 조례의 경우 시민위원회에 해당 국장들이 위원으로 참여해 주민들의 의사보다는 목포시의 의도가 우선 반영될 수 있는 구조적 한계를 지니고 있다는 점 등입니다.

※ 참고 자료(영상) - http://djitv.kr/140134170946

Ⅴ. 평가

○ 긍정적 부분

시민의사가 계획에 직접 반영될 수 있다.

주민 및 시민단체의 참여 가능성 확인

계획수립주체의 적극적 유도와 주민의 참여로 주민과의 갈등 완화

주민 스스로의 적극적 참여

○ 개선방향 및 한계

규제완화가 주민의 주된 관심사이자 요구

전문성에 있어 시민단체 참여의 한계 노출

우리나라는 지방자치제도가 실시되기 이전부터 주민참여가 존재 했습니다. 지방자치의 실시 이전시기에는 반상회나 민원 등이 존재하였고 1995년 지방자치제도가 실시 된 이후에 주민투표제, 주민소송제, 주민소환제 등 실질적으로 참여가 가능한 제도들이 생겨나게 되었습니다. 주민참여는 주민 협조의 확보, 행정 수요의 정확한 파악, 정책의 질 향상, 주민 주체적 행정통제의 실현, 행정의 책임성 확보, 주민 이해의 조정과 주민 협동의 증진 등 여러 가지 이점이 존재합니다. 하지만 이와는 반대로 주민참여에도 한계가 존재합니다. 한계로는 기존 정책구조의 변동으로 인한 혼란, 공평성·대표성의 약화, 행정전문화의 약화, 지역이기주의 등 이 있습니다. 이렇듯 주민참여의 긍정적인 측면과는 대조적으로 많은 문제점이 발견 됩니다. 이러한 문제점을 해결하기 위해 수동적인 고객이기 보다는 능동적으로 참여하는 주인으로서의 의식을 가지고 주민들의 직접적이고 실질적인 참여가 강조 됩니다. 앞에서 나오는 것과 같은 주민투표제, 주민소화제와 같은 주민참여제도는 기본적으로 주민들의 참여가 필요합니다.

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책 :

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사이트 :

청주시 : http://www.cjcity.net/main/www

충북대학교 건설기술연구소 : http://ioct.chungbuk.ac.kr/index.php

지도 : http://www.jido45.com/

블로그 :

청주도식획 수립과정 : http://blog.daum.net/skybijew/6227362

뉴스 :

목포시 주민참여에산제 :

http://news.naver.com/main/read.nhn?mode=LSD&mid=sec&sid1=102&oid=003&aid=0004499562

※ 참고 자료(영상) - 주민참여에산제 :  http://djitv.kr/140134170946